《中国银监会行政处罚办法(2015年修订版)》解读解读

1《中国银监会行政处罚办法（2015年修订版）》解读2主要内容一、《办法》的修订背景二、《办法》的修订过程三、《办法》修订的基本原则四、《办法》修订的重点内容五、贯彻执行《办法》的意见和建议3一、《办法》的修订背景4（一）修订《办法》是贯彻落实依法治国精神，全面提升我会系统依法行政水平的需要党中央和国务院近年来提出了：依法行政、职权法定、查处分离、权责统一、程序正当、诚实守信、高效便民等一系列依法行政原则和精神。十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调：■要坚持严格规范公正文明执法，依法惩处各类违法行为。■要强化对行政权力的制约和监督，尤其是要加强对政府内部权力的制约。5要做到严格规范文明执法：■完善执法程序，明确具体操作流程，重点规范行政许可、行政处罚、行政检查等执法行为；■严格执行重大执法决定法制审核制度；■建立健全行政裁量权基准制度；■全面落实行政执法责任制。6（二）修订《办法》是适应银监会监管组织架构改革，提高监管专业性和权威性的需要2015年初，银监会对监管组织架构进行了重大改革。其中很重要的一项改革内容：按照现场检查与监管处罚相分离的思路，整合银监会现场检查力量，设立现场检查局，专门负责对违法行为进行调查、提出处罚建议，增强对违规经营行为和违法违规案件的查处力度；设立行政处罚委员会，负责审议处罚案件并作出处罚决定；在法规部设立行政处罚委员会办公室，负责审理行政处罚案件。新的监管架构，强化了依法监管，突出了监管处罚的专业性，着眼于提升监管威慑力。7（三）修订《办法》是解决当前行政处罚实践中的突出问题，进一步规范处罚工作的需要近年来，我会系统监管力度不断加大，行政处罚工作逐步走上正轨。8但目前的处罚工作也存在不少突出问题：■处罚不够主动，立案环节缺乏统一和明确的标准，存在“应立不立”、审计部门移交处理、发改部门“替代”执法处罚等现象，损害了监管的权威性和严肃性。■处罚不到位、力度不够，“只罚机构、不罚个人”，以银行内部纪律处分代替行政处罚，处罚不能发挥应有的威慑作用。■处罚不够规范，现场检查与行政处罚衔接不够，存在取证不规范以及简单地以现场检查取证作为行政处罚证据问题，易引发行政复议和行政诉讼风险。■处罚职责分工不尽合理，难以发挥监管部门与法律部门各自的专业优势，影响处罚效率和质量。9（四）修订《办法》是总结推广良好实践的需要多年来，我会及各派出机构在查处银行业违法违规案件中创造了许多非常好的经验和做法，需要归纳和总结，吸收到《办法》中，便于在全系统范围内推广运用。10二、《办法》的修订过程112014年5月，启动《办法》修订工作，主要经历三个阶段：■第一阶段（2014年5月-6月），在充分调研与论证的基础上完成了《办法》的修订初稿。■第二阶段（2014年7月-12月），在我会系统内广泛征求意见1.与部分银监局、银监分局座谈，听取意见。2.与会机关监管部门、部分银监局法规处处长座谈和银监局分管法规的负责人座谈，听取意见。3.向会机关监管部门和各银监局征求三轮修改意见。■第三阶段（2014年11月-2015年3月），征求部分银行业金融机构和专家学者的意见。12♦2015年3月初，完成了《办法》（修订稿）的最终起草工作。↓♦4月2日主席办公会审议通过。↓♦4月底通过中国政府法制信息网和银监会网站向社会公开征求意见。13三、《办法》修订的基本原则14《办法》修订过程中，主要遵循了三项基本原则：■加强顶层设计，践行现代法治精神和理念，借鉴吸收先进成熟的法治经验与做法，在与上位法、相关司法解释衔接的前提下，着力体现先进性、科学性和前瞻性。■立足行业实际，注重总结基层执法实践经验，体现我会系统监管执法特色，确保《办法》的针对性、务实性和有效性。■加强自我约束，加大执法力度。对执法主体提出更高的要求，既要严格执法程序和时限，又要加大处罚的力度，突出“双罚”，强调《办法》实施的严格性、严肃性和严厉性。15四、《办法》修订的重点内容16（一）区分定性依据与量罚依据，明确规范性文件可以作为定性依据（二）设立行政处罚委员会，建立查、审、决相分离的处罚机制（三）实行“双罚”制，加大对违法责任人的惩戒力度（四）明确异地实施违法行为管辖主体，防止监管真空和监管重复（五）加强对立案环节的管理与监督，从源头上规范和推进处罚工作17（六）严格和细化调查取证要求，强化程序和证据意识（七）调整重大行政处罚的标准，充分保障当事人的听证权利（八）建立行政处罚信息公开制度，提高处罚的透明度（九）建立处罚决定文书抄送制度，加强对被处罚责任人的联合惩戒约束（十）建立行政处罚工作时限制度，提高处罚工作效率（十一）其他修改内容18新旧《办法》框架结构对比图旧《办法》（7章49条）新《办法》（11章97条）第一章总则第二章管辖和适用第三章立案、调查、取证和审查第四章听证第五章决定与执行第六章法律责任第七章附则第一章总则第二章管辖第三章立案第四章调查第五章取证第六章审理第七章审议第八章听证第九章决定与执行第十章法律责任第十一章附则19（一）区分定性依据与量罚依据，明确规范性文件可以作为定性依据旧《办法》没有将处罚依据区分为定性依据与量罚依据，实践中大量违反规范性文件的违规行为无法予以行政处罚，影响银行监管的权威性。规范性文件是我会系统监管执法的重要依据之一，将具有普遍约束力的规范性文件作为违法行为的定性依据，已为行政执法和司法实践普遍认同。旧《办法》第3条新《办法》第4条银监会及其派出机构实施行政处罚以法律、行政法规和规章为依据。规章以下的规范性文件不得设定行政处罚，不得作为行政处罚的依据。违法、违规行为的认定应当以法律、行政法规、规章和规范性文件为依据。20工作中需要注意：■规范性文件可以作为认定违法行为的依据，但不得作为违法行为的量罚依据，量罚依据必须是法律、行政法规和规章。■定性所适用的“规范性文件”，原则上是银监会层面制定下发的规范性文件。派出机构制定下发的一般不得作为定性依据。21（二）设立行政处罚委员会，建立查、审、决相分离的处罚机制新旧《办法》关于处罚职责分工对比图旧《办法》新《办法》监管部门主要职责立案、调查取证；提出处罚意见；制作、送达处罚文书；执行处罚；立卷存档；立案、调查取证；提出处罚建议；销案；法律部门（处罚办）主要职责审查处罚意见的合法性、适当性；组织听证；审理案件；组织听证；组织行政处罚委员会审议会议；制作、送达处罚文书；监督处罚的执行；立卷存档；行政处罚的决定权一般处罚，由单位负责人决定；重大处罚，由主席会议（局长会议）决定；所有处罚案件均由行政处罚委员会审议并决定。221.行政处罚委员会（处罚委）（1）职能定位：是审议决策机构。不是议事咨询机构。（2）人员组成：■会机关处罚委由主任委员、副主任委员、委员和专职委员组成。■设主任委员1人，由银监会副主席担任；副主任委员1人，由银监会办公厅主要负责人担任；各机构监管部门和法规部主任为委员。专职委员根据工作需要适时设立。会机关在今年5月成立了处罚委员会，人员组成有其特殊性。各银监局不必完全按照会机关的做法，而应当参照会机关设立处罚委的原则精神，结合各自实际设立。23（3）议事规则：以审议会议形式开展工作。■审议的内容。以处罚办提出的审理报告为基础对案件进行审议。审议内容主要有6个方面：﹥处罚程序是否合法﹥违法事实是否清楚、证据是否确凿﹥违法责任认定是否适当﹥违法行为定性是否准确﹥适用量罚依据是否正确﹥处罚种类与幅度是否适当24■审议的程序。﹥基本程序：监管部门汇报调查情况→处罚办汇报审理情况→各委员对审理报告发表意见→对处罚意见投票表决→主持人当场宣布投票结果。﹥会议一般由主任委员主持。主任委员因故不能履职的，可以由副主任委员代为履职。■决策的规则。﹥实行“双多数”原则。即每次参加审议会议的委员不得少于全体委员的2/3，作出处罚决定应当获得处罚委全体委员1/2以上同意。﹥各委员必须亲自参会审议、现场实名投票，不能委托他人代为参会、代为投票。投票只有赞成票和反对票。252.行政处罚委员会办公室（处罚办）处罚办设在法律部门，是处罚委的日常办事机构，主任由法律部门主要负责人兼任。未设立处罚办的，由法律部门履行其职责。（1）“审查”变“审理”■调查和审理是两项性质不同的工作，专业要求差别较大。调查主要是解决违法事实认定的问题，对会计、金融以及监管经验等方面有着较高的要求。审理主要是解决法律定性和法律适用问题，对法律专业要求较高。■通过职责分工调整，既可以提升监管部门发现问题的能力，又能发挥法律部门专业优势，统一执法尺度，合理配置监管资源。26（2）审理的内容审理应当以调查报告为基础。主要包括10个方面内容：■是否有管辖权■调查取证程序是否合法■是否超过处罚时效■违法事实是否清楚、证据是否确凿■违法行为定性是否准确■适用量罚依据是否正确■当事人的陈述申辩是否应予以采纳■直接负责的董（理）事、高管和其他直接责任人的违法事实及责任认定是否准确■是否有从轻、减轻或不予处罚的情节■处罚种类与幅度的建议是否适当27（3）审理后的处理措施■提请监管部门作书面说明或退回补充调查：﹥违法事实不清﹥证据不足或不符合要求﹥有关人员责任认定不清﹥调查取证程序违法经补充调查后仍无法取得充分证据证明违法事实的，监管部门应当作销案处理。28■直接调整或变更监管部门的意见和建议：﹥违法行为定性不准确；﹥适用量罚依据错误；﹥处罚建议幅度或种类明显不当。■认为应当予以行政处罚的，制作审理报告，提请处罚委审议。29（三）实行“双罚”制，加大对违法责任人的惩戒力度旧《办法》规定，在对银行进行处罚的同时，应当责令银行对高管等违法责任人进行纪律处分。没有明确提出“双罚”要求。■对违法违规个人责任的认定和追究，既是《银监法》的规定，也是严格执法的要求。“只罚机构，不罚个人”在处罚实践中长期普遍存在，既损害监管的权威性和公信力，也助长银行业违规行为。■纪律处分与行政处罚是两种不同的法律责任，不少监管部门误将责令给予纪律处分视为行政处罚，忽略或放松对个人的行政处罚，存在以纪律处分代替行政处罚的错误倾向。30新《办法》突出强调“双罚”，明确规定在对银行实施行政处罚时，要对违法违规责任人追究法律责任，区别不同情形对责任人予以行政处罚。工作中需要注意：“双罚”并不是要求“一刀切”，一律要处罚责任人或对所有责任人都进行处罚，而是要实事求是，综合考虑责任人的违法事实、情节、履职情况等因素作出决定。31（四）明确异地实施违法行为管辖主体，防止监管真空和监管重复对跨区域经营的银行异地实施的违法行为，旧《办法》没有明确管辖主体。按照既要符合《行政处罚法》的管辖原则，又能体现我会系统属地监管的特殊体制，新《办法》规定，银行异地实施违法行为，由违法行为发生地的监管机构管辖。在具体查处工作中，两个监管机构要加强沟通和配合。新《办法》规定，行为发生地的监管机构应当及时将违法行为告知行为实施主体所在地的监管机构。所在地的监管机构应当协助、配合做好调查工作。32（五）加强对立案环节的管理与监督，从源头上规范和推进处罚工作旧《办法》对立案的规定较为原则、简单，缺乏明确标准和有效监督，存在“应立不立”现象。新《办法》单设一章，对立案标准、立案责任、销案程序、立案监督等方面作了全面规范。■通过“立案”程序，明确和规范执法的期限，有利于督促监管部门积极履职。■通过“立案”程序，便于明确和固定调查人员及其职责，防止推诿。■通过“立案”程序，加强对调查活动的监督。■建立不立案说明理由制度，可以防止执法人员滥用裁量权，推进公平公正执法。33（六）严格和细化调查取证要求，强化程序和证据意识旧《办法》对调查取证行为规定过于原则，难以适应今后依法监管的要求。新《办法》单设两章分别对调查、取证做了全面、细致规定。341.调查工作（1）明确了调查的期限。立案之日起90日内完成调查工作。需要延期的，应报处罚委主任批准。（2）建立派出机构之间的协查制度。协助调查机构收到协助调查函之日起30日内完成调查。需要延期的（不得超过30日），应告知被协助机构。（3）落实“双罚”制，突