(新)唐子来――新型城镇化与城乡规划转型

新型城镇化与城乡规划转型同济大学唐子来1.新型城镇化的内涵辨析2.可持续发展和可持续的城市化3.迈向可持续发展的城乡规划转型1.新型城镇化的内涵辨析2.可持续发展和可持续的城市化3.迈向可持续发展的城乡规划转型改革开放以来，我国的城镇化水平从1978年的17.9%上升到2013年的53.7%，年均增长约1个百分点。我国城镇化进程的规模之大和速度之快是史无前例的，但也面临着越来越严峻的挑战。为此，中央政府首次颁布了《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路，表明城镇化成为国家发展战略的重要组成部分。何为新型城镇化？可持续发展是新型城镇化与传统城镇化的本质区别。换言之，传统城镇化是不可持续的。所谓不可持续就是在传统城镇化进程中经济、社会、环境之间是不协调的。传统城镇化的根本问题就是以经济增长为导向的城镇化没有支付应有的社会成本和环境成本。尽管2013年中国城镇化水平达到53.7%，但在城镇常住人口中非户籍人口约占三分之一，其中绝大部分是农民工及其家属。无论是城乡二元结构还是城市中的二元结构，其本质就是经济增长没有支付应有的社会成本（只是关注劳动力的城镇化，而不考虑劳动力的再生产），从而导致的社会公平问题。从土地城镇化到人的城镇化，就是要关注城镇化进程中劳动力的再生产。同样，日益严重的空气、水体和土壤污染，其本质就是经济增长没有支付应有的环境成本，即经济增长的环境成本没有内部化。“杯子现象”：传统城镇化的形象比喻一个杯子的世界平均价格是8元，但中国制造（MadeinChina）的杯子价格是6元。于是，中国制造的杯子就占领了世界市场。其实，中国制造的杯子之所以如此便宜，就是因为没有支付1元的社会成本和1元的环境成本。年复一年，传统城镇化进程中经济增长所欠的社会成本和环境成本越来越显性化，现在到了不得不支付三十多年累积成本和利息的时候了，再也不可持续了，中国经济增长的换档减速是必然的。因此，新型城镇化就是要走可持续的城镇化道路（sustainableurbanization），其本质就是经济增长必须支付应有的社会成本和环境成本，即经济增长的所有外部成本必须内部化，由此才能实现经济、社会、环境的相互协调关系。MadeinChina1.新型城镇化的内涵辨析2.可持续发展和可持续的城市化3.迈向可持续发展的城乡规划转型城乡规划内涵（高等学校城乡规划本科指导性专业规范）现代城乡规划作为政府管理职能，基于可持续发展的理念，以经济、社会、环境的协调发展为目标，以城乡建成环境为对象，以土地及空间利用为核心，通过规划编制和规划实施，对于城乡发展资源进行空间配置、并使之付诸实施的公共政策过程。（1）现代城乡规划作为政府管理职能，（2）基于可持续发展的理念，（3）以经济、社会、环境的协调发展为目标，（4）以城乡建成环境为对象，以土地及空间利用为核心，（5）通过规划编制和规划实施，对于城乡发展资源进行空间配置、并使之付诸实施的公共政策过程。可持续发展的3E概念：三角模型现代城乡规划作为政府管理职能，基于可持续发展的理念，以经济、社会、环境的协调发展为目标，以城乡建成环境为对象，以土地及空间利用为核心，通过规划编制和规划实施，对于城乡发展资源进行空间配置、并使之付诸实施的公共政策过程。可持续发展的三角模型社会公平Equity经济繁荣Economy环境友好Environment基于可持续发展理念的城乡规划：棱锥模型现代城乡规划作为政府管理职能，基于可持续发展的理念，以经济、社会、环境的协调发展为目标，以城乡建成环境为对象，以土地及空间利用为核心（形态），通过规划编制和规划实施，对于城乡发展资源进行空间配置、并使之付诸实施的公共政策过程。基于可持续发展理念的城乡规划：棱锥模型环境友好经济繁荣社会公平形态宜居可持续的城市化（SustainableUrbanization）：五维模型现代城乡规划作为政府管理职能，基于可持续发展的理念，以经济、社会、环境的协调发展为目标，以城乡建成环境为对象，以土地及空间利用为核心，通过规划编制和规划实施，对于城乡发展资源进行空间配置、并使之付诸实施的公共政策过程（制度）。2002年联合国人居署的研究报告《可持续的城市化：沟通环境议程和发展议程》指出“追求可持续发展就是要追求可持续的城市化”，提出可持续城市化的五维模型（4+1模型）。可持续的城市化：五维模型通过完善的政治制度（political）来确保城市发展在经济（economic）、社会（social）、生态（ecological）、形态（physical）方面形成相互协调关系，使之不突破地球的承载能力。圆形：可持续发展的约束边界（地球的承载能力）方形：经济、社会、生态、形态维度处于完美的协调状态（理想境界）四边：政治（制度）建设的统领地位党的十八大报告提出，走中国特色社会主义道路的“五位一体”建设框架，即经济建设、政治建设、社会建设、文化建设、生态文明建设的“五位一体”框架。新型城镇化也应当遵循“五位一体”建设框架。“五位一体”的内涵应当是“1+4”，以政治（制度）建设为统领，引导经济建设、社会建设、文化建设、生态文明建设之间形成相互协调关系，由此才能确保走可持续发展的城镇化道路何为“五位一体”？城乡一体化的本质是城乡国民待遇的一体化。消除“城市人”和“农村人”的国民待遇差别就是要改革城乡二元结构的制度根源，让“城市人”和“农村人”都成为“中国人”。就国民待遇而言，让“两个中国”变为“一个中国”。就城乡发展规划而言，让“城乡差距”变成“城乡差异”。何为“城乡一体化”？中国农村人国民待遇中国城市人国民待遇中国人国民待遇新型城镇化的本质是全面的制度变革。最重要的制度变革领域包括户籍制度、土地制度、行政管理制度和财政分配制度。只有创造改革的制度红利，才能带来城镇化的发展红利。制度红利户籍制度土地制度行政制度财政制度发展红利人口红利资源红利环境红利成本红利1.新型城镇化的内涵辨析2.可持续发展和可持续的城市化3.迈向可持续发展的城乡规划转型3.1城乡规划的内涵转型1909年英国颁布了世界上第一部规划法，其它工业国家也相继完成了规划立法，标志着城乡规划成为西方国家的政府管理职能，现代城乡规划学科也应运而生。在过去的100多年里，城乡规划学科经历了不断变革和逐渐成熟的过程。早期城乡规划学科的关注重点是城乡物质形态，主要领域包括城市设计、交通和市政工程规划。形态规划：设计-工程领域二次大战以后，西方发达国家的城市化进程进入新的历史时期，基于设计-工程传统、以物质形态为重点的终极蓝图式规划已经不能适应城乡发展的实践需求，物质形态与社会和经济发展相结合的综合规划成为城乡规划范型，科学理性（scientificrationalism）的规划过程成为城乡规划学科的关注重点，规划学科的理论和方法受到系统科学的影响。形态规划：设计-工程领域综合规划：社会-经济领域在20世纪70年代，随着西方城市经济和社会矛盾的加剧，城乡规划成为协调社会多元利益的公共政策过程，规划学科的理论和方法越来越多地受到社会科学的影响，包括地理学、经济学、社会学、人口学、行政学、法学和公共政策学等。形态规划：设计-工程领域综合规划：社会-经济领域政策规划：政策-体制领域20世纪80年代以来，伴随着全球生态环境的不断恶化，城乡发展对于生态环境的影响成为城乡规划学科的关注重点，规划学科的理论和方法越来越多地受到生态学和环境学的影响。作为一门理论性和实践性相结合的学科，城乡规划学科的关注重点伴随着社会、经济、环境的发展需求而不断变化，并且不断地吸纳相关学科的理论、方法和技术，可持续发展成为城乡规划学科的核心理念。形态规划：设计-工程领域综合规划：社会-经济领域环境规划：生态-环境领域政策规划：政策-体制领域《国家新型城镇化规划（20014-2020年）》加强城市规划与经济社会发展、主体功能区建设、国土资源利用、生态环境保护、基础设施建设等规划的相互衔接。推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等的“多规合一”。形态规划：设计-工程领域综合规划：社会-经济领域环境规划：生态-环境领域政策规划：政策-体制领域城市规划经济社会发展规划主体功能区规划生态环境保护规划基础设施建设规划土地利用规划多规合一体制建设3.2城乡规划的价值转型城乡规划是以城乡建成环境为对象，以土地及空间利用为核心的公共政策，关乎到社会各方的合法权益。城乡规划既涉及技术理性（科学化），也涉及政治理性（民主化）。从政治学理论的视角，可以解析城乡规划的三种价值取向。精英的规划民主的规划公正的规划3.2.1精英的规划（5%的规划）（1）技术权威论：城乡规划需要相当全面的专业知识和技能，必须由受过良好专业教育的技术精英主导。（2）价值中立论：专业人士面向公共利益，保持价值中立，城乡规划并不偏向任何利益群体。（3）物质决定论：通过物质形态规划，能够自然而然地促进社会改良和经济增长。科学理性（scientificrationalism）：系统理论和方法理性的-综合的-动态的系统理论和方法，具有价值中立的特性，作为多学科的共同基础平台。系统（1）简单的确定性系统（机械系统）复杂的概率性系统（社会系统）（2）城乡体系是复杂的/动态的概率性系统城乡规划是对于城乡系统的控制城乡规划对于城乡动态系统的控制（1）需要加以控制的系统（城乡体系）（2）对于系统的设计要求（即系统的理想状态）（城乡规划方案）（3）测定系统的实际状态和理想状态之间偏差的仪器（城乡规划技术）（4）提供用以校正偏差使之不致超越允许误差限度的工具（城乡规划政策）基于系统原理的规划过程（循环过程）（1）城乡体系及其所处环境分析（2）确定规划目标（3）制定备选规划方案（4）规划方案评价和选择（5）规划方案实施（6）规划实施过程的监控和检讨3.2.2民主的规划（51%的规划）（1）城乡规划作为公共资源的空间配置，涉及到社会各方的利益分配格局。（2）社会的多元化导致利益的多元化，多数人的利益就是“公共利益”。（3）城乡规划的社会责任：满足多数人的利益诉求（寻求最大公约数）。公共利益直接利益VS间接利益小众利益VS大众利益短期利益VS长期利益ABC公共利益上海市《关于开展旧区改造事前征询制度试点工作的意见》（2009年）（一）征询旧区改造意愿愿意改造居民户数超过规定比例的（由各区政府确定比例，原则上不低于90%），土地储备机构凭街道办事处出具的愿意改造居民户数比例证明和相关申请材料，办理项目立项、规划等手续。愿意改造居民户数未达到规定比例的，暂停改造。（二）征询房屋拆迁补偿安置方案土地储备机构在取得房屋拆迁许可证后，根据《拆迁补偿安置方案》与居民签订房屋拆迁补偿安置协议。在协议中附加生效条件，即“在签约期内，签约户数达到规定比例的（由各区政府确定，原则上不得低于居民总户数的三分之二），本协议生效”。签约期满（包括签约附加期）后，签约户数达到规定比例的，拆迁双方当事人履行房屋拆迁补偿安置协议，并按国家、本市有关规定和《房屋拆迁补偿安置方案》实施房屋拆迁；如果签约户数未达到规定比例的，暂停改造工作，拆迁人将征询结果报相关部门备案。3.2.3公正的规划（15%的规划）（1）城乡规划是财富再分配的公共政策工具（2）城乡规划应当特别关注社会弱势群体（3）城乡规划是社会改良运动第一次分配：市场分配（多劳多得）第二次分配：税收调节（所得税、消费税、遗产税等）第三次分配：社会保障（社会福利、社会救济等）第四次分配：城乡规划（公共资源的空间配置）社会公平正义是1970年代以来西方政治哲学（PoliticalPhilosophy）的核心议题。公平和正义是两个层面的社会发展理念。在第一层面上，社会公平理念（fairness）建立在各个社会群体的能力（abilities）和需求（needs）是相同的基础上，因而强调人人享有平等的公共服务水平。在第二层面上，社会正义理念（justice）强调公共服务应当向特定的社会弱势群体倾斜，因而是更具有进步（pr