我国城市社区管理的问题与对策分析

西南大学政治与公共管理学院2014级本科毕业论文第1页共16页我国城市社区管理的问题与对策分析景亚枫摘要：随着我国市场经济改革的不断深入,我国现有的城市社区实际运行依靠居委会和街道办事处来管理居民的管理模式,已经远远不适应现代社会的发展,应打破现有的社区体制,建立新型的、明确的、有效的社会体制,明晰社区管理权责,推进中国城市社区管理体制的改革,以适应经济发展的需要。关键词：社区；社区管理；社区管理体制改革ChinatoexplorethecitymanagementsystematthegrassrootslevelJingyanfengAbstract:AsChina'smarketeconomyandthedeepeningofthereform,theactualoperationofthecitycommunityonthestreetofficeandtheneighborhoodresidentstomanagementmodeofmanagement,isnotadapttothedevelopmentofmodernsociety,weshouldbreaktheexistingcommunitysystem,theestablishmentofnew,clear,effectivesocialsystem,communitymanagementresponsibilitiesclear,advancereformChinesecitycommunitymanagementsystem,inordertomeettheneedsofeconomicdevelopment.Keywords:Community;communitymanagement;communitymanagementsystemreform西南大学政治与公共管理学院2014级本科毕业论文第2页共16页绪论随着市场经济体制的逐步建立，城市社会出现了许多新情况、新问题。社会经济成分、组织形式、利益格局、就业方式的多样化，带来了大量市场解决不了、政府又解决不好的问题，给城市管理增加了许多困难和压力。随着城市管理重心下移，社区承担着越来越多的社会管理职能。胡锦涛总书记在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话强调，“要加强城乡基层自治组织建设，从建设和谐社区入手，使社区在提高居民生活水平和质量上发挥服务作用，在密切党和政府同人民群众的关系上发挥桥梁作用，在维护社会稳定、为群众创造安居乐业的良好环境上发挥促进作用。”作为社会的细胞和城市的基本构成单元，社区成为构建和谐社会的根本所在。寻求社区管理模式的创新，使社会资源力量有效整合，社区功能切实发挥，这对于我国改革发展及和谐社会建设具有重要意义。政府主导与社区自治结合的管理体制作为现阶段我国社区建设的普遍模式，客观上与我国经济政治体制相适应，并在强化社区基础设施建设，建立健全社区服务体系，加强城市管理，深化政治体制改革和夯实和谐之基等方面作出了积极的贡献，取得了丰硕的成果，积累了丰富的经验。目前，社区管理改革试点不断深化，呈现出良好发展势头，主要表现为三个基本趋势：弱化社区管理的行政色彩；扩大以社区自治为基本前提和主要内涵的基层民主；加强社区党建。这三个互相依存，互相支持的方面作为一个统一的整体，深刻反映了当前社区管理体制改革的基本内容和发展方向。1城市社区及其发展历程1.1城市社区的界定及其特点“社区”一词是个外来词，由国外传入中国。这一词最早出现在德国社会家膝尼斯在1887年出版的《社区与社会》一书中，传入中国是在1932年底，当时燕京大学邀请美国社会学家帕克来华讲学，在他讲学过程中用到“社区”一词。1933年费孝通等一批青年学者将“社区”一词译为我们今天所说的社区所谓社区，是指“在一定地域内发生各种社会关系和社会活动，有特定的生西南大学政治与公共管理学院2014级本科毕业论文第3页共16页活方式，并具有成员归属感的人群所组成的一个相对独立的社会实体。”社区是若干社会群体或社会组织聚集在某一个领域里所形成的一个生活上相互关联的大集体，是社会有机体最基本的内容，是宏观社会的缩影。构成社区要具备五个要素：有聚居的一群人；有一定的地域；有一定的生活服务设施；居民群具有特定的文化背景和生活方式，居民群之间发生种种社会关系；为谋求规章制度具体落实，产生各种社会群体和机构（如求询者生活的城区、街道、乡村、生产队和大企业等）。1.2城市社区形成与发展的历程中国早期的社区建设,可以追溯到20世纪20年代末和30年代初出现的乡村社区建设运动,其中影响较大、持续时间较长的:一是以梁漱溟为首的山东邹乡平乡村建设运动;二是以晏阳初为首的河北定县平民教育实验区运动。后来由于战争原因社区建设工作没有继续开展。当代中国城市居民管理更多时间内是以街道委员会和居民委员会的形式存在的,普遍认为,从1949年至今大致经历了三个阶段。第一阶段,从1949年到“文革”,城市基层政权和地域性社会群体自治组织的建立与有效的管理。1954年,中央人民政府内务部颁布了《关于建立街道办事处和居民委员会的通知》,要求各街道派出所改名为街道办事处;同年底,全国人民代表大会常委会通过《城市居民委员会组织条例》全国才统一了街道办事处的名称、性质、任务和机构设置,居委会也进行了全面调整和改建;这样基本上形成了作为国家基层政权机构的街道办事处和作为地域性社会群体自治组织的居民委员会相互衔接的社会基层组织格局。第二阶段,“文革”到1979年左右,城市基层行政管理瘫痪,街道委员会和居委会成为阶级斗争的工具。街道办事处和居委会的职能得到恢复,其工作性质受到宪法的肯定和法律的界定。第三阶段，1986年民政部又提出“社区建设”的概念，1998年国务院确定民政部在基层政权建设司的基础上设立基层政权和社区建设司，意在推动社区建设在全国发展。2001年，国务院办公厅转发了民政部《关于全国推进城市社区建设基础意见》，此后，我国大中城市掀起了社区建设的高潮，在此基础上全国各大城市纷纷进行社区建设的制度创新，目前已经形成了上海模式、沈阳模式、西南大学政治与公共管理学院2014级本科毕业论文第4页共16页江汉模式等代表性的社区管理模式.1.3社区建设在城市发展中的重要意义城市发展不仅仅是指城市经济增长或是GDP的提高，它还包括城市文明程度的提高，城市教育水平的提升，城市环境的改善，城市管理的完善，乃至市容市貌的改善等等。因此，我们在考察一个城市的发展状况的时候要从各个方面考察，而不应仅仅看一个城市的经济状况。而社区建设，尤其是和谐社区的建设对促进城市发展起着非常重要的作用。社区是城市的基本细胞，社区建设是城市建设的重要组成部分。城市的发展离不开社区，而社区的发展为提高城市品位，搭建城市发展平台起到了相当重要的作用。随着社会的进步，社区建设越来越凸显它的重要性。尤其是我国近几年倡导的和谐社区建设将进一步推进城市化发展步伐。社区建设需要众多不同知识水平和教育背景的各个领域内的人才，其中在社区文化、精神、管理、卫生等方面的建设中急需大学生或职业技术院校毕业学生的参与，而社区清洁、家政服务、保安等工作则对教育水平要求不高，可以广泛吸纳社会待业人员和农村富余劳动力。因此，社区建设不仅能够在一定程度上解决我国大学生就业难的问题，还可以为城市部分失业人口和富余劳动力提供就业岗位。在城市建设和管理中，各种政策、法规、文件精神以及关于社区的政务、事务都要通过社区贯穿到市民中去，而社区居民群众各种困难或难题都要通过社区来解决。社区是上管天文地理，下管鸡毛蒜皮，居民亲身体验到的是社区建设，社区建设与居民生活息息相关。因此，社区建设的最终目标与城市发展的目标是一致的，社区建设目标的实现对城市发展目标的实现具有重大的推动作用。事实上，从一定程度上而言，社区建设目标的实现也可以说是实现了城市发展的目标。社区建设，尤其是社区基础设施及社区环境建设不仅能够改善社区的整个环境，而且也会改善整个城市的市容市貌。随着经济的发展，以及政府对社区建设力度的加强，城市社区的发展模式也发生了重大变化。社区建设不再是盖几座楼房，让居民由平房搬进楼房，而是全面建设、全面发展。目前，我国建成的社区内都会配有文化活动中心、社区卫西南大学政治与公共管理学院2014级本科毕业论文第5页共16页生服务室、老年服务中心等，居民可以随意选择自己喜欢的休闲娱乐方式，社区建设让社区不断充满活力，充满生机。城市是由一个个社区组成的，所有社区环境的总和就是城市环境，也可以说是市容市貌。因此，社区环境建设和社区基础设施的完善对城市环境的改善和市容市貌的改善起着重要的推动作用，功不可没。2城市社区管理模式及存在问题剖析2.1城市社区管理代表模式自20世纪90年代中后期开始，我国大中城市掀起了社区建设的热潮，民政部首先选择在北京、上海、天津、沈阳、武汉、青岛等城市设立了26个“全国社区建设实验区”。通过几年的实践总结和经验概括，形成了几种代表性的城市社区治理模式，本文重点介绍上海模式、沈阳模式和江汉模式的主要特征。2.1.1上海模式上海在实行“两级政府、三级管理”改革的过程中，将社区定位于街道范围，构筑了领导系统、执行系统和支持系统相结合的街道社区管理体制。具体而言：社区管理领导系统：由街道办事处和城区管理委员会构成。在“两级政府，三级管理”体制下，街道办事处成为一级管理的地位得到明确。随着权力的下放，街道办事处具有以下权限：部分城区规划的参与权、分级管理权、综合协调权、属地管理权。街道办成为街道行政权力的中心，“以块为主、条块结合”。与此同时，为了有效地克服各块分割，建立了由街道办事处牵头，派出所、房管所、环卫所、工商所、街道医院、房管办、市容监察分队等单位参加的城区管理委员会。城区管委会定期召开例会，商量、协调、督查城区管理和社区建设的各种事项，制定社区发展规划。城区管委会作为条与块之间的中介，发挥着重要的行政协调功能，使条的专业管理与块的综合管理形成了有机的整体合力。社区管理执行系统：由四个工作委员会构成。上海模式在街道内设定了四个委员会：市政管理委员会、社区发展委员会、社会治安综合治理委员会、财政经济委员会。其具体分工是：市政管理委员会负责市容卫生、市政建设、环境保护、除害灭病、卫生防疫、城市绿化。社区发展委员会负责社会保障、社区福利、社区服务、社区教育、社区文化、计划生育、劳动就业、粮籍管理等与社区发展有西南大学政治与公共管理学院2014级本科毕业论文第6页共16页关的工作。社会治安综合管理委员会负责社会治安与司法行政。财政经济管理委员会对街道财政负责预决算，对街道内经济进行工商、物价、税收方面的行政管理，扶持和引导街道经济。以街道为中心组建委员会的组织创新，把相关部门和单位包容进来，就使得街道在对日常事务的处理和协调中有了有形的依托。社区管理支持系统：由辖区内企事业单位、社会团体、居民群众及其自治性组织构成。它们通过一定的组织形式，如社区委员会、社区事务咨询会、协调委员会、居民委员会等，主要负责议事、协调、监督和咨询，从而对社区管理提供有效的支持。上海模式还将居民委员会这一群众性自治组织作为“四级网络”，抓好居民委会干部的队伍建设，充分发挥居委会的作用，推动居民参与社区管理，维护社区治安稳定，保障居民安居乐业。[5]2.1.2沈阳模式从1998年下半年起，沈阳市在和平、沈河两区试点的基础上，开始在全市展开社区体制改革，重新调整了社区规模，理顺了条块关系，构建了新的社区管理组织体系和运行机制，形成了颇具特色的沈阳模式，在全国产生了广泛的影响。其采取的主要措施是：明确社区定位。沈阳将社区定位在小于街道办事处、大于原来居委会的层面上。由于原有的居委会规模过小，资源匮乏，如将社区定位在居委会则不利于社区功能的发挥。街道办事处是政府的派出机关，在街道层面上组建社区，则又影响社区的自治性质。因此，将社区确定在街道与居委会之间的层面上，可以避免两方面的弊端，而有利于社区资源的利用与功能的发挥。合理划分社区。沈阳市将社区主要分