多重目标下宏观经济政策的定位与选择

 多重目标下宏观经济政策的定位与选择 摘要:本报告始终围绕“政府引导—市场主导—调结构—稳定经济增长”这一中心思想来展开，强调政府的重要作用、市场的中心地位、调结构以保障经济稳定可持续增长为核心目标，论证了多重目标下宏观经济政策应该如何进行重新定位与选择这一重大问题。改革开放以来，我国已经走过了30多年的经济高速增长道路。但是，三十年高速发展过程中所积累的各种不利于经济进一步发展的因素也在近年来日益显现。全要素生产率贡献不足，人口老龄化、制度红利逐渐消失使得我国的经济潜在增长率正在下滑；收入分配进一步恶化；城市化速度与质量不匹配；产业结构不合理，工业化进程的速度与质量不匹配；自然资源和环境不断恶化等等。这些问题的集中爆发，表明我国经济发展已经到达一个新的转折阶段。同时，由于国际金融危机等因素的影响，当前国内短期增长形势恶化，但通胀压力却依然存在；潜在增长率下滑与短期经济回调重合又使得经济增长率下滑的态势短期中难有改观；就政策的层面来看，运用传统宏观调控思路来调节经济增长、熨平宏观经济波动的效果也正在日益削弱。由此可见，我国经济发展阶段中所呈现出的各种不利因素与当前宏观经济中的诸多问题相互交错，使得当前我国的宏观经济陷于一种相当困难的局面。这种局面决定了中国宏观经济在今天乃至今后一个较长的时期都将面临稳增长、调结构、控通胀等多重目标。就当前宏观经济而言，稳增长、调结构、控通胀这三重目标中，稳增长似乎是当前经济工作中最迫切的任务，这是与“稳增长”对维持当前我国合理的就业创造、居民收入增长和地方政府财政安全这三方面的重要作用密不可分的。但在当前的形势下，消费需求受居民收入水平、社会保障体系尚不完善等诸多慢变量的影响，短期内难以显著提升；出口则受制于外部环境，而国际经济形势仍然严峻复杂，前景并不明朗。所以，在拉动短期经济增长的三驾马车中，通过稳定投资来防止经济增长出现趋势性下滑，应该说是当前的一个必然选择。然而，在过去相当长的时期中，我国中央和地方政府都偏向于采用政府投资刺激计划类型的短期稳增长思路，这在很大程度上造成了经济结构“锁定”效应以及产业结构优化升级能力的缺失，而我国经济的稳定可持续增长却又必然要通过对经济结构的调整优化才能实现。因此，在当前形势下，如果我国中央和地方政府仍然偏好于采用政府投资刺激计划类型的短期稳增长思路，必然会使得维持经济短期稳定和维持中长期增长之间产生根本性的矛盾和冲突。这种根本性的矛盾和冲突在现行的财政政策制度体系、地方政府和中央政府财税分权体制、地方和中央政府经济发展目标存在内在冲突的政治体系以及实施手段单一的格局下，难以得到解决，而且存在“固化”的可能。因此，为了兼顾我国短期与中长期经济增长的转换平衡，这就意味着我国短期稳增长的一贯思路已经到了需要进行调整的重要窗口期。基于以上认识，我们认为，在稳增长、调结构与控通胀这三重目标之间，以市场为主导，通过调结构以保证经济的稳定可持续增长，应该成为当前我国政策目标的首要选择。这是因为：第一，本轮经济增速下滑是由国内外复杂的经济环境导致的，仅仅采用政府主导刺激投1 资型的短期稳增长措施或许只能暂时缓解经济增速的下滑势头。从中长期来看，在经济的潜在增长率已经呈现下滑趋势的现实面前，不管是中央版四万亿，还是地方版四万亿，政府主导的短期稳增长措施并不能遏制经济增速的下滑态势。第二，通过调结构来稳定或提升潜在增长率，已成为维持我国经济稳定可持续增长的唯一出路，这迫切要求我国对以政府刺激投资计划为主的短期稳增长举措进行重大变革。因为，以政府刺激投资计划为主的短期稳增长举措对潜在增长率的边际贡献已经处于下降阶段。更为重要的是，现阶段我国经济的基本面正在发生深刻变化，这必将导致我国潜在增长率正面临重要的转折点。因此，从稳增长的角度来看关键在于稳投资思路和手段的创新与变革。第三，调结构必须坚持以市场化原则的导向进行，通过全面推进进一步的市场化改革来充分释放经济可持续发展的内生动力。以市场为导向，使社会生产适应国内外市场需求的变化，这是结构调整的根本目的，也是判断经济结构是否合理、优化的核心标准。如果不坚持市场化的原则去调结构，而主要是靠行政手段和政府政策，最后的结果很可能是南辕北辙。因为市场需求是不断变化的，结构调整因此也要经常进行，不可能一劳永逸，要随着市场的变化而变化，政府在调结构的过程中主要是通过政策手段来发挥引导作用。在当前的经济环境下，调结构就必然涉及产品价格和要素价格的调整与重新布局，也要面对社会收入格局、产业格局的调整与转换，这就必然导致有些产品价格和要素上涨，有些产品和要素价格下跌；稳增长措施也会由于投资的推动促使某些产品价格较快上涨。因此、稳增长、调结构的措施和手段都将改变公众对未来价格水平的预期。问题的关键是，现阶段我国通胀预期具有非理性的重要特征，从而导致通胀预期对通货膨胀的影响呈现放大效应。具体来看，中国公众的通胀预期具有以下几个特征：其一，在高通胀时期公众的通胀预期一般比实际通胀水平低，公众往往低估通胀水平。在低通胀时期，公众的通胀预期一般比实际通胀水平更高，公众往往高估通胀水平。其二，2006年以前，中国公众的通胀预期波动比较平缓，此后波动性逐步增大，敏感性增强。其三，中国的通胀预期表现出一定的适应性预期和粘性预期特征，波动幅度较实际通胀水平平稳，公众通胀预期是不完全理性预期。这造成的后果是，中国的通胀预期既会受到以往通货膨胀水平的影响，反过来，又影响通货膨胀，形成相互强化的重要趋势特征。因此，在稳增长、调结构的过程中需要注意管理好通胀预期从宏观的角度和经济结构调整的核心内容来看，调结构主要包括需求结构和供给结构的调整两个方面。从中国当前的现实情况来看，需求结构调整就是要改变经济增长过度依赖投资和出口的局面，着重通过对收入结构的调整，来实现消费、投资、出口的协调拉动，重点是扩大内需消费对经济增长的拉动作用。供给结构的调整主要就是通过产业结构内外的调整和协调，改变经济增长过度依赖第二产业的局面，实现一、二、三次产业协调发展，重点是加快第三产业的发展，特别是第三产业中现代服务业和高端生产性服务业的发展。而进一步的工业化和城市化将带来社会需求结构和产业结构的深刻变化，因此，我国有必要把进一步工业化和城市化，作为经济结构调整的切入口和重要的实现途径。经济目标确定之后，经济政策的定位就成为关键要素。过去相对长的一个时期，宏观调控需要面对的经济目标往往相对单一，所以，宏观经济政策运用中的相机抉择手段常常成为政府调控经济、熨平经济波动的主要选择，而且取得了相当的成效。而面对多重目标，尤2 其要以市场化手段调结构作为首要目标的宏观经济政策，如果继续沿袭传统的相机抉择，恐怕就难以达到预期的结果，甚至会使问题变得更加恶化。因此，在今后的一个时期中，应该围绕多重目标，以调结构为重点，兼顾稳定短期增长和控制通胀，对宏观经济政策进行重新定位。财政政策的重新定位需要着重考虑三个方面：一是政府支出的科技与民生取向，二是税收的自动稳定器与结构调整取向，三是扩大地方政府的财政自由度。货币政策的重新定位需要着重考虑货币政策的价格化和市场化。因为在内生货币的环境中，中介目标应该是价格变量——利率，而不是数量型变量——货币量或者贷款规模。利用数量型中介目标和手段控制货币是没有意义的，只会导致金融资源错误配置、表外资产扩大、影子银行盛行。主要政策建议面对多重经济目标的复杂性及其冲突，以调结构作为首要目标的宏观经济政策，应该坚持制度化、常态化的政策措施选择理念，减少宏观经济政策的相机抉择及行政化倾向的调控手段。具体的政策措施可以考虑以下几个方面：1、财政政策在当前结构性减税的基础上，可以重点考虑以下方面：(1)、总量减税通过计算三次产业税负水平可以发现，第一产业的税负水平远低于第二产业和第三产业，且近年来波动性很大并有加大的趋势。如果只关注第二、三产业，可以发现2001年以来，两大产业的税负水平都有缓慢提高的趋势；目前第二产业的税负水平是最高的，但是近年来第三产业的税负水平与之的差距在明显缩小，二者已经相差无几。因此，总的来看目前各行业的税收负担较重，为了进一步刺激各个产业发展，需要切实减少税收负担，进行总量减税。(2)、扩大加速折旧计税范围根据企业所得税法《实施条例》第九十八条，目前可以加速折旧的固定资产包括：（一）由于技术进步，产品更新换代较快的固定资产；（二）常年处于强震动、高腐蚀状态的固定资产。这对于提高企业技术更新具有一定刺激作用，为了进一步提高深度工业化水平，可根据各行业十二五规划，进一步扩大加速折旧范围，刺激战略性新兴产业发展，调整产业结构。(3)、加大环境保护等投资额所得税减免根据企业所得税法第二十七条第（三）项所称符合条件的环境保护、节能节水项目可进行所得税减免。为了进一步促进环境保护等行业的发展，可以提高本部分减免力度。(4)、进一步扩大个人所得税应税收入范围、提高起征点和所得税累进性目前个人所得税起征点还相对较低。目前我国收入差距较大，大部分职工收入较低，导致中低收入人群受到收入流动性约束，对于当期收入非常敏感，因此，为了提高消费，需要进一步提高个人所得税起征点。同时，为了调节收入分配，需要提高个人所得税税率，强化其累进性。(5)、对产业向中西部转移中的新设备投资提供政府补贴当前是我国产业转移的黄金时期。随着工资结构的调整，东南沿海地区劳动成本上升，劳动密集型行业向中西部转移。为了促进深度工业化，在这个过程中需要尽量避免将东部地3 区落后产业向中西部转移，而应该在转移中升级，通过更新设备，有序调高生产率，协调东中西部的经济差距。为此，对于产业转移中新设备投资可以予以财政补贴，例如，通过政府贴息的方式来完成。(6)、允许地方政府自主发债为了提高地方政府财政自由度，需要允许地方政府针对地方的基础设施建设等项目进行发债，同时加强地方政府债务的管理与规范。2、加快推进高累进性房地产税的全面开征，并在此基础上取消限购随着进一步城市化进程，住房等民生问题是不可避免的。房地产行业的有序发展是城市化的前提，也是一个理想的结果，而且也是短期中通过市场化的手段稳投资的重要举措，有利于稳定短期经济增长。房地产税的开征由于其对未来公众持有房产成本的增加，从而能有效遏制房地产市场的投机和过度投资行为，这有利于降低公众对于未来房价上涨的预期，所有它也是在稳增长、调结构过程中管理好通胀预期的一个良好举措。因此，为了房地产市场的可持续发展，保障地方政府稳定的财政收入来源，遏制房地产市场的投机和过度投资行为，平抑房价，需要加快推进高累进性房地产税的全面开征，并在此基础上取消限购。3、货币政策在未来总的选择是利率市场化，以价格型、市场化手段对经济进行调控。在货币供给内生的现实环境下，需要进一步推进利率市场化进程，将利率作为货币政策的中介目标，并在此基础上促进经济结构调整。货币政策需要在目前的基础上重点考虑以下三个方面：（1）弱化存款准备金率的使用，（2）、取消贷款规模和存贷比考核，(3)、增加中央银行透明性。4、为了更好地发挥财政、货币政策的效果，需要进一步拓宽民营资本投资领域民营资本是我国目前投资对于利率最为敏感的群体，要在未来发挥利率的重要作用就需要进一步发挥民营资本的投资动力。目前的新36条将开放领域集中在基础设施等。但是，这些领域见效慢，民营企业不愿投资，因此，无法发挥其初衷。民间投资细则的出台对于民间投资增速的回升有一定的提升作用。但是在传统行政性垄断体系和经营模式没有根本改革的前提下，投资领域的放开并没有给予民间资本生存的环境。因此，需要进一步进行体制改革，发挥民营企业的投资主体作用，促进经济的转型升级，也进一步提高货币政策的传导效力。第一部分 我国经济发展的阶段特征与当前经济困境1 2012年以来，我国经济增速逐季下滑，宏观经济形势趋于严峻。这种局面的出现并不是偶然的，它是我国经济发展已经到了一个新的转折阶段，以及经济发展过程中长期积累的结构性问题、短期中金融危机深化、内需不足等长短期因素叠加的结果。这种情况或许会持续较长一段时期，从而给我国宏观经济形成较大压力。