资产评估管理制度的国际比较

•Confidentiality/dateline:13ptArialRegular,whiteMaximumlength:1line•Informationseparatedbyverticalstrokes,withtwospacesoneitherside•Disclaimerinformationmayalsobeappearinthisarea.Placeflushleft,alignedatbottom,8-10ptArialRegular,whiteIndicationsingreen=LivecontentIndicationsinwhite=EditinmasterIndicationsinblue=LockedelementsIndicationsinblack=Optionalelements•Copyright:10ptArialRegular,white东北财经大学财务管理专业系列教材姜楠王景升主编东北财经大学出版社第十二章资产评估管理制度的国际比较第一节资产评估管理体制的比较第二节资产评估行业规范的比较第三节资产评估的法律规范比较一、以德国为代表的政府干预型模式政府干预型管理模式，是指对资产评估行业的管理，在充分发挥资产评估行业协会自我管理的基础上，由政府进行较大范围和程度干预的一种管理模式。德国的资产评估管理体制就是典型的政府干预型模式。在德国，房地产估价及其他产业的估价由独立的专门机构――估价委员会负责实施，估价委员会是联邦政府通过法令授权州政府成立的。估价委员会的办公室一般挂靠在地籍局，每个市、县均设有估价委员会，地区设有高级估价委员会，负责辖区内的估价工作。第一节资产评估管理体制的比较在德国，评估师有行业协会基本不参与管理，行业协会主要从事维护评估行业的形象、为会员组织培训、争取利益最大化等工作。政府干预型管理模式的特点是：(1)由国家制定和颁布专门法律，对资产评估的地位、资格、事务所的设立以及从事评估的依据、工作规范等做出明确规定；(2)政府与协会配合密切，政府参与资产评估执业规范的制定，政府在评估执业规范和评估质量监督中起着重要作用。政府干预型监管体系的主要优点在于：通过政府与协会的相互协作，共同制定执业规范并监督其执行，可以较为全面地考虑双方意愿，协调双方利益，从而使执行规范既有科学性和指导性，又有权威性和严肃性。而能够合理有效地制定和执行评估规范正是行业自律型管理模式所欠缺的。在法律不完善、行业准则未建立的情况下，这种管理模式有其客观必然性。政府干预型管理模式也具有其自身的缺点主要表现在：资产评估行业的独立性受到影响。由于在该体制下，政府在较大范围和程度上进行了干预，因而使资产评估行业自身的独立性受到影响，不利于行业的发展。二、以英国为代表的行业自律型模式行业自律型管理模式，是指主要由民间职业团体对资产评估行业进行监管的一种模式。在这种模式下，政府除了一些必要的国家立法之外，很少干预行业的发展，一般不设立专门的资产评估政府监管机构。对行业的管理主要由民间协会实行自律管理，资产评估行业协会具有比较健全的自我管理机构，强调评估业的自我约束、自我管理的作用。行业自律型管理模式适合于资产评估依市场需求自发形成的国家和资产评估业日益发展成熟的国家。该模式以英国为代表。英国民间评估机构在发展过程中，逐渐建立了行业协会组织。协会组织目前有三家，分别是皇家特许测量师协会(RICS)、估价师与拍卖师联合协会(ISVA)和税收评估协会(IRRV)。其中影响最大的是英国皇家特许测量师协会(RICS)，该协会成立于1868年。在这之前，英国民间已经存在一些规模较小的，地方性的测量师协会或俱乐部，其成员主要从事不动产管理、土地测量和建筑预算等。1868年，他们的一部分联合在一起，组成了一家规模较大的协会，即RICS的前身。最初的会员不到200人，在随后的发展过程中规模不断扩大，影响力也越来越大。目前，该协会已发展成为英国最大的、涉及面最广的、最具权威性的评估行业协会组织，拥有会员九万多人。RICS的主要职能是：制定行业操作规范和行为准则；教育和培训；对评估人员进行监督；保持和政府部门的联系；为测量师和广大公众提供服务。行业自律型管理模式具有以下优点：（1）独立性强。采用该模式，由行业协会对行业实行自律监管，政府干预很少，从而增强了资产评估行业的独立性。（2）适应性强。采用该体系，评估行业协会能够准确了解从业人员的意愿，及时发现评估环境和评估实践的变化，并通过制定和完善评估准则尽快进行调整，从而既可以保持评估规则的指导性和科学性，又能增强资产评估行业的适应性。（3）能动性强。在该体系下，由于事务所和从业人员不受部门垄断和地区封锁的阻碍，可以开展公平竞争，从而有利于促进资产评估行业整体水平的提高。行业自律型管理模式也具有一定的缺点主要表现为：行业协会制定行业监管制度及处罚措施效力上的局限性。一是，在适用范围上受到局限。行业协会制定的有关行业监管制度只能适用于其会员，而对会员以外的其他人则无约束力；二是，在采取处罚措施的种类上受到局限。行业协会对违规会员最重的处罚也就是开除会籍，而不能给予吊销资产评估资格及勒令事务所停业或解散等处罚。实行行业自律型管理模式的国家近年来评估诉讼案件十分频繁，从侧面也反映了这种体制的局限性。三、以美国为代表的政府监管下的行业自律模式这种模式既强调政府管理又强调行业自律管理。目前美国和澳大利亚都采用这种模式，以美国为例。(一)美国政府对资产评估的管理在上个世纪八十年代以前，美国政府对资产评估行业不予直接管理，八十年代末期，美国出现了银行贷款呆坏帐严重，大批金融机构倒闭，损失了上千亿美元的联邦储备基金。一些金融分析家认为，这种状况与资产评估机构低评银行贷款抵押品价值有关。联邦政府于1989年颁布了《不动产评估改革》，这是美国联邦政府有关资产评估最具代表性的法律文件，各州均依据该文件制定了相应的州政府文件。该法令对从事不动产评估人员的资格标准和职业道德规范作了规定。美国联邦政府还依据该法令成立了联邦金融制度监察委员会评估分会(简称评监委)，评监委的主要职责是：监督各州评估人员注册制度的实施；监督联邦金融管理机构与联邦信托公司所制定的与国有储备基金利益有关原交易中评估方面法规的实施；推行涉及联邦权益评估人员的注册工作；监督评估促进委员会(美国评估自律管理组织联合体)的工作等。美国各州均设有专职注册机构，对有能力从事与联邦储备基金利益相关资产评估业务的评估人员办理注册手续。同时，美国各州所属郡、县政府以征收不动产税为目的，也都设有资产评估操作部门，为地方征收不动产税提供依据，需要指出的是，这些政府设立的资产评估操作部门并不负责评估行业的管理，而且，它们在从事评估操作时，也须遵守政府有关法规和评估自律管理部门颁布的制度、准则及职业道德规范。(二)行业自律性管理美国的资产评估行业主要实行行业自律管理，全美资产评估行业自律性管理组织主要有：美国注册评估协会(AACA)、美国评估者协会(ASA)、美国评估学会(AI)，以及一些专业性协会，如机器设备、不动产、公路、铁路评估师协会等。这些协会大都在上个世纪二三十年代就成立了，它们都有自己的章程和执业标准，并制发会员证书。随着行业的发展，各协会认识到需要统一资产评估执业标准，在美国评估者协会(ASA)的倡议下，联合其他协会于1987年成立了美国资产评估促进委员会（AF），到1995年已有16个评估协会(学会)加入该组织。AF下设评估资格审查部和评估标准部。前者负责对申请加入该协会的会员进行资历审查，按规定的课程进行考试及再后续培训；评估标准部负责制定、修改全行业的评估标准USPAP。政府监管下的行业自律模式的特点是政府监管部门与资产评估行业协会在履行各自的监管职责时，相互配合、相互补充、相互协作。一是，管理重点的相互补充。政府监管部门更多的是资产评估行业法律、政策的制定者与执行者，一般拥有对资产评估机构的准入审批(审核)权以及对影响行业发展的有关事件的最终调查权。而资产评估行业协会是有效维护评估市场运作最直接的执行者，它主要是制定行业准则和规范，对会员实施日常管理，监督行业的执业质量等方面；二是，管理职责的相互补充。资产评估业协会作为介于政府宏观管理与资产评估市场微观活动之间的自律组织，通过行使其管理职责发挥着连接政府管理部门与市场中介机构的桥梁与纽带作用，在一定程度上弥补了政府监管的不足；三是，管理主体的相互协作。世界主要国家和地区的资产评估监管部门和资产评估行业协会在各自职责范围内实施管理，维持稳定的关系，并在此基础上相互协作，形成监管合力。这主要体现在信息共享方面，对资产评估机构的检查一般由资产评估行业协会的自律组织完成，资产评估行业协会有义务向政府监管部门报告其发现的资产评估机构违法、违规行为，配合政府监管机构对资产评估部门进行调查，向其提供证据，移交超出其监管职责范围的违法、违规案件。政府监管部门一般按情节轻重分别将案件交由资产评估行业协会和相关政府部门来处理。四、对改革我国评估行业管理体制的启示以上几种模式是世界评估行业管理体制中比较有代表性的模式，尽管各种模式具有不同的特点，但有几点是相同的：(1)政府对评估行业的管理介入很少，而且没有多个部门插手评估管理的现象。从以上几种模式看:美国政府是在经历了八十年代的金融危机以后才开始介入评估管理的。但介入的程度并不深，主要是以政府法令的形式来对评估行业进行管理；德国政府对评估行业的管理介入要深一些，但其管理评估师行业的途径也是联邦立法与地方立法。在以上几种模式中，尽管有少数国家的政府对评估行业实行某种程度的管理，但是，没有哪一个国家是多个政府部门同时管理评估行业的。(2)行业自律性管理是评估行业管理的主要形式。从以上几种模式看，在评估行业发展比较成熟的国家，都有评估行业自律性组织，而且，评估行业自律性组织在评估行业管理中发挥主导作用，由其对评估行业的人员资格、后续培训、执业标准、职业道德等进行相应的规范管理，为评估人员和客户提供相应的服务。在评估行业的发展过程中，评估行业自律组织也不断完善和成熟，许多国家的评估行业自律性组织如英国的RICS、美国的ASA和AF等已发展成为具有广泛影响的、世界知名的行业自律性管理组织。(3)评估行业自律性组织都经历了从分散走向联合统一的发展道路。从上面介绍的几种模式看，无论是评估行业高度发达的美国、英国等市场经济发达国家，还是评估行业发展起步稍晚新兴市场经济国家，其评估行业自律管理组织都经历了从分散到联合统一这样一个发展历程。实行统一管理，有利于评估行业统一行业准入条件、统一执业行为、统一执业标准、统一服务规范。实行统一管理，不仅有利于管理部门对评估行业进行科学、规范的管理，也有利于消除评估行业的内部壁垒，使评估人员在同一起点上，在同一执业准则下，为客户提供更规范、更优质的服务，社会对评估行业更加信任，评估行业自身也能得到更好的发展。从世界范围来看，评估行业管理从分散到统一，是评估行业历史发展的客观现实，也是评估行业进一步发展的必然趋势。总之，实行统一管理，并且主要由行业自律组织进行管理，是世界评估行业发展的趋势，这种管理体制符合评估行业的行业特点，符合市场经济的客观要求。中国目前的评估管理体制与国际惯例还存在较大差距，主要表现在：多个政府部门参与管理评估，形成部门分割，多头管理的格局；行业协会在评估行业管理方面作用有限，且独立性较差；有关资产评估的法律、法规不完善、不统一，政府评估管理部门管理评估的方式带有浓厚的计划经济色彩。按照评估行业的特点，按照市场经济的要求，对现行评估管理体制进行改革是必要的，改革的方向既要尊重国际惯例，借鉴国外的先进经验，又要结合中国的国情，考虑中国评估行业发展的自身特点。目前我国资产评估管理体制改革的基本思路是：在由政府部门实行统一管理的同时，充分发挥行业协会自律性管理