浅论我国政治制度建设中的权力制约机制

浅论我国政治制度建设中的权力制约机制(同济大学土木工程学院上海200092)一、治理理论简述治理理论是20世纪后期西方出现的一种新的权力构架理论，它主张通过分权的方式完成国家权力向社会的回归。英国治理理论学者杰瑞·斯托克曾指出：“公共管理从传统的公共行政向治理的转变，反映了政府在当代环境中运作方式的重大及持久的变化；相应地，政府履行功能与任务的能力框架也要随之发生重大及持久的变化。”马克思主义认为，在传统社会，公共权力或国家权力是一种凌驾于社会之上的政治力量，就其社会功能而言，它主要朝两个方向发挥作用，“或者按照合乎规律的经济发展的精神和方向去起作用，在这种情况下，它和经济发展之间就没有任何冲突，经济发展就加速了。或者违反经济发展而起作用，在这种情况下，除去少数例外，它照例总是在经济发展的压力下陷入崩溃。”而在社会主义社会，公共权力或国家权力既是一种“有限权力”，一种必要的“恶”；同时也是一种“积极权力”，一种必要的“善”，即根据经济社会发展的实际需要选择积极或消极的措施。就是说，如果公共权力得到有效的制约和监督，生产关系对生产力就会呈现出“正相互作用”，进而，公共权力会发挥积极推动经济、文化和社会发展的重要作用，进而成为社会主义经济文化建设的积极力量和重要工具；相反，如果没有有效的制约监督机制，生产关系对生产力的发展呈“负相互作用”，公共权力所固有的“恶”的属性就会日益凸显，甚至会导致严重的权力滥用和腐败现象的大面积滋生，成为阻碍经济文化和社会发展的力量，其结果不可避免地使各项事业走向崩溃，并最终导致公共权力的倾覆。国家治理的本质在于通过其属性及职能的发挥，协调和缓解社会冲突与矛盾，以维持特定的秩序，阶级性和社会性是国家治理的根本属性。在阶级社会，主要体现为阶级性。在社会主义社会中，国家治理既强调其阶级性也突出其社会性，社会性主要通过政治、经济、文化以及社会职能的发挥来实现治理。国家治理能力是国家统筹各个领域的治理，使其相互协调、共同发展的能力。“治理”理念是对传统“统治”和“管理”理念的扬弃，工业化、城市化、市场化、民主化、开放化、多元化等现代性因素及其交织形成的复杂关系，强调要在政府的主导之下实现国家治理思维体系、话语体系和制度体系的综合“大转型”，根据经济、社会发展水平的变化，不断调适政府的角色及其治理方式，要从政府单一主体管理变为民主、参与式、互动式的多元主体治理，是现代化进程的重要组成部分。二、十八大关于国家治理的总要求党的十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。俞可平认为衡量国家治理能力现代化至少应该包括五个标准：其一是公共权力运行的制度化和规范化，它要求政府治理、市场治理和社会治理有完善的制度安排和规范的公共秩序。其二是民主化，即公共治理和制度安排都必须保障主权在民或人民当家作主，所有公共政策要从根本上体现人民的意志和人民的主体地位。其三是法治，即宪法和法律成为公共治理的最高权威，在法律面前人人平等，不允许任何组织和个人有超越法律的权力。其四是效率，即国家治理体系应当有效维护社会稳定和社会秩序，有利于提高行政效率和经济效益。其五是协调，现代国家治理体系是一个有机的制度系统，从中央到地方各个层级，从政府治理到社会治理，各种制度安排作为一个统一的整体相互协调，密不可分。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“强化权力运行制约和监督体系”，强调“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。”其核心是改革现行的权力制度，具有丰富内涵和重要的价值意义。从世界各国预防和反对腐败的一般规律来看，当“公共部门的官员（包括政客和公务员）通过滥用委托权力，来使自己及其亲信不正当地或非法地发家致富”危害公共利益的时候，寻找腐败政治产生的根源从而制定防范措施，加强对权力的制约机制和监督机制，把权力关进制度的笼子里，就成为权力制约和国家治理能力现代化建设的逻辑起点。三、关于权力运行、腐败与制约的溯源人类社会在不同的社会历史阶段，产生的权力制度属性不同。在几千年封建社会里，封建皇帝的权力是至高无上的，“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”。皇帝握有对臣民生杀予夺的绝对权力，因此专制统治就成为封建皇权权力制度的法则。在资本主义社会，西方英、法等国的议会、内阁、政党等机构和政治组织，是资产阶级在与封建皇权的斗争中产生的，因此权力限制与分权制衡，成为这些国家权力制度的题中应有之义。当代世界是政党政治的时代，政党掌握或参与国家政权，在国家政治生活和国家事务及其体制的运行中处于中心地位，国家政权通过政党来行使，是绝大多数国家普遍的政治现象。在不同国家处于不同历史时期和不同性质的政党，权力制度的模式是不同的。对于革命性政党来说，由于革命战争夺取政权的需要和秘密地下斗争的需要，残酷的对敌斗争决定权力必须高度集中，但是当革命党成为执政党以后必须改变观念，转换权力制度模式。因为在长期的和平年代，国家以经济建设中心，经济活动和经济生活成为人们的主要生活状态，权威性分配公共资源的公权力不受制约不受监督，必然导致权力的滥用，滋生腐败，这是许多政党“生于忧患，死于安乐”、难以跳出“周期率”的原因之所在。苏共亡党苏联亡国最深层次原因是权力制度造成的。从外部权力结构讲，苏联实行绝对的一党制，没有任何外部监督；从内部权力制度讲，党的各级领导干部均由上级委派，构成了层层向上负责的权力金字塔。长期的干部委派制导致苏共脱离群众，苏共各级领导干部在政治上逐渐蜕变成一个游离于党员和群众的监督之外、并凌驾于党员和群众之上的特权阶层，由此滋生严重的腐败现象。苏共的权力制度导致党魂泯灭、党德丧失、党风腐败，最终导致了自身的灭亡。由于历史的原因，中国共产党作为执政党是从革命党发展而来的，在权力制度方面深受苏共的影响，实行自上而下授权的权力制度模式，权力界限模糊，缺乏权力制约和权力监督的意识和做法，“一把手”成为权力之根本。在改革开放建立社会主义市场经济的过程中，权钱交易、权权交易大面积发生且日益严重。腐败犯罪者的重要根源在于他们手中掌握了权力，同时制度又存在弊端、他们本身也存在贪欲。人们看到，已经查办的贪官之所以走上腐败的道路，很多情况下，是他们深知制度上存在哪些漏洞，有哪些空子可钻。孟德斯鸠在《论法的精神》一书中指出，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验”，“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力”；英国19世纪著名历史学家阿克顿勋爵也曾经说过：“权力趋于腐败，绝对的权力趋于绝对的腐败”。这些经典言论成为人类近代政治思想的精华为各国政治制度设计者所采纳，尽管其中饱含许多人类的理想成分。作为一个组织原则，“以权力制约权力”在各大权力系统和各种管理组织中都得到了不同程度的贯彻和应用，尤其是在营造内部权力制约机制方面，不管是国家组织、企业组织、政治组织和社会组织，都得到了非常广泛的认同和应用。但在外部制约关系上，“以权力制约权力”这一思想及其衍生物都没有象人们期待的那样得到有效地贯彻，这除了人类自身的局限性外，各国的国情、各类组织的特性和一些已知或未知的条件，使之不得不成为一个带有理想主义成分的政治原则。邓小平曾深刻地指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。……不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。在监督制度方面却非常滞后，因为当时的意识形态告诉人们，由共产党员这样的优秀分子组成领导机关是能够全心全意为人民服务的，这种“性善”的假设和伦理上的“先入之见”一开始就是违背马克思主义原则的，但碍于“某些领导人的思想、作风”，我们在制度建设中一直忽视了监督制度和权力制约机制的建设。改革开放以来，尽管中央决策层很早就意识到改革创新领导制度、纪检监察和监督制度的必要性，但由于我国经济高速成长，社会各领域超常规发展，给那些迅速成长但远未成熟的法制体系、监察监督制度、党政机关和社会管理系统带来了前所未有的巨大压力，突出表现为公共精神匮乏，法制不健全，以及制度缺陷、管理低效、信用危机等现象，以权谋私、滥用权力、腐败之风随之在一些领域迅速蔓延，极大地腐蚀了党、政府、公共机构和公众的信任关系，破坏了党风、政风、社会风气，以及公共机构的公信力。四、制约和监督权力的重要意义1、制约和监督权力是国家治理的核心内容国家的出现是因为社会陷入了自我矛盾，这种矛盾无法自我调和而分裂为对立面，逐渐形成利益相互冲突的阶级。为了缓和阶级冲突，保障各个阶级的权利，需要国家这种力量维持相互平衡的秩序，这种力量产生自社会而又凌驾于社会之上，而且日益同社会相异化。这种社会性和阶级性是国家治理的本质属性。国家治理的根本是在调和社会阶级矛盾的过程中，对社会进行管理与控制，维护社会与政治的和谐秩序，保证政府持续有效地分配资源，从而逐步走向各种社会力量相均衡的理想状态，最终实现良治。在国家的形成和发展中，社会用分工的办法建立了特殊机关来保护共同利益，由此形成了国家权力，由国家机关具体行使。但在私利诱惑下，这种权力的使用容易使相应机关从社会的公仆变成权力的主人。而且，人类的社会本性表明，人们对经济的追求往往是有限度的，一定程度可以被满足，但对权力的追求则永远难以满足。尤其，当政治上的权力成为追求经济利益的手段时，权力滥用的社会危害性就更加突出。事实也表明，约束不力的权力与私人利益通常是对孪兄弟。国家治理的根本任务之一是通过各种手段对公权力进行制衡，防止公权力过度集中或滥用，保证公权力始终为人民的普遍利益服务。可见，制约和监督权力是国家治理的永恒主题，这同人类的发展史一样久远。2、制约和监督权力是国家治理的历史使命公权滥用是滋生腐败的罪魁祸首。当前，反对和防止腐败具有历史和现实的紧迫性。我国三十多年的持续发展，经历了计划经济向市场经济的巨大转型。与这种经济转型相适应的各类法律和社会制度都在逐步发展和完善中。在如此变动性的过程中，历史遗留问题和不断出现的复杂新问题，都容易为公权私用创造可行性。习近平总书记在2012年11月常委记者见面会上一阵见血地指出：“新形势下，我们党面临着许多严峻挑战，党内存在着许多亟待解决的问题。尤其是一些党员干部中发生的贪污腐败、脱离群众、形式主义、官僚主义等问题，必须下大气力解决。全党必须警醒起来。”在制度变迁中，公权私用侵蚀着我国社会主义事业的大好局面，少数干部的贪污腐败问题，不但损害了广大党政干部的良好形象，同时也给我国经济和社会发展造成了很大的损害。当前，我国的国情、世情、党情正在发生着深刻变化，腐败现象在一些地方和部门易发多发，坚决惩治和有效预防腐败是一场关系党和国家前途命运的战斗。在新时期，惩治和预防腐败、强化对权力的制约和监督是治理国家的历史选择。3、制约和监督权力是我党执政治国的第一要务中国共产党执政之初即树立了“党为人民服务，人民监督党的权力”的根本宗旨，惩治和预防权力滥用一直是中国共产党对人民群众的庄严承诺，也一直是管党治党的重点，制约和监督权力的体制机制和在历代领导集体智慧中不断发展并逐步完善。但在社会主义事业建设的新时期，少数党员干部存在形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风，造成了恶劣的社会影响，党风廉政建设和反腐败斗争在新形势下存在一定程度的困难，贪污腐败现象带来的社会矛盾也已成为全社会关注的焦点。当前形势下，科学有效地防治腐败，健全权力运行制约和监督体系，深化腐败问题多发领域和环节的改革，显得尤为重要。新形势下，发挥民主执政的优良传统，深刻总结历史经验和教训，深化体制机制改革，铲除贪污腐败滋生蔓延的土壤，是中国共产党组织和带领全国人民开展国家治理系统性工程的第一要务，也是努力拓展中国特色社会主义建设新局面的根本路径。五、我党关于权力制约的实践和探索党的十八大以来，党中央充分认识到，反腐败斗争是关系到党和国家生死存亡的大事，从中央八项规定到在全党开展的群众路线教育，打出了党风廉政建设和反腐败一系列组合拳，使广大人民群众看到了党中央反腐败