行业改革和市场变革下的监理行业未来发展方向

监理行业未来发展方向本文探索了我国建设工程监理定位的演变，分析了现阶段监理行业定位偏差和存在问题的原因，并提出了监理行业未来发展方向的思考：一是应取消强制性监理制度；二是进行监理服务分级和市场细化；三是建立质监、安监协管单位；四是稳步有序推广项目管理。一、引言我国建设工程监理起步至今，已走过了20多年的发展道路。20多年来，建设监理在提高我国建设工程质量和效益方面发挥了十分重要的作用，成为我国工程监督管理体制的重要组成部分，已初步形成了具有中国特色的建设监理制度。同时，随着工程监理的广泛实施，也凸显了不少问题，有些甚至严重制约了工程监理行业的发展。为了监理行业能够更加健康有序地发展，我们认为有必要认真总结行业发展的历史经验和教训，仔细分析行业目前存在的困难和问题，最终研究探索出行业发展的正确走向。二、工程监理定位的演变我国工程监理发展大致可以划分为三个阶段：（一）行业创立初期的定位（1988-1995）在云南鲁布革水电工程项目带来的建设管理理念冲击下，为解决工程指挥部式的建设管理模式带来的“项目法人只有一次教训，难以积累经验”等问题，进一步提高投资效益和建设水平，满足建设领域社会主义商品经济新秩序的需要，我国于1988年在八市二部开始了工程监理试点。为做好建设监理试点工作，建设部出台了《关于开展建设监理试点工作的若干意见》（以下简称《意见》）和《建设监理试行规定》（以下简称《试行规定》）。工程监理起步阶段的定位可概括为：一是“高智能的技术服务”；二是全过程的工程管理（例如《意见》提出“建设监理单位是指经政府建设监理管理机构批准，受建设单位委托，从事工程建设可行性研究、招标投标、组织与审查勘察设计、监督施工等服务活动”）；三是“监理单位是建设单位和施工单位之间矛盾的裁决者”（例如《试行规定》第二十一条“建设单位与承建单位在执行工程承包合同过程中发生的任何争议，均须提交总监理工程师调解”）。监理制度初创时期“商品房”还仅停留在概念阶段，那时的建设单位基本都是通过自建形式解决自身的生产和生活用房问题，所以在这个前提下国家在1993年在全国全面开始推行强制性监理制度，在当时对解决“投资无底洞，进度马拉松”的工程管理状况还是有着积极意义的。不难看出我国的强制性监理制度设立的最初缘起旨在要求非专业的建设单位必须聘请专业的工程管理团队帮助其开展专业的工程管理活动。（二）规范调整阶段的定位（1996-2001）为进一步促进工程建设监理事业的健康发展，建设部总结了试点工作和行业初创监理业务开展的经验，出台了《工程建设监理规定》，规范了工程建设监理的管理机构及职责、监理范围及内容、监理合同和程序等，特别明确工程建设监理的主要内容是控制工程建设的投资、建设工期和工程质量；进行工程建设合同管理，协调有关单位间的工作关系。总体上来说，这一阶段的工程监理定位除了体现“高技能的技术服务”外，还呈现“突出施工阶段的三控两管一协调”和“公正第三方”等特点。与监理行业创立的同时，我国的房地产行业也如火如荼地发展起来。1992年房改全面启动，住房公积金制度全面推行，1993年“安居工程”开始启动，此时房地产业开始急剧快速增长，房地产市场在局部地区一度呈现混乱局面，在个别地区出现较为明显的房地产泡沫。1993年底宏观经济调控后，房地产业投资增长率普遍大幅回落。房地产市场在经历一段时间的低迷之后开始复苏。随着住房制度改革不断深化和居民收入水平的提高，住房成为新的消费热点，1998以后，随着住房实物分配制度的取消和按揭政策的实施，房地产投资进入平稳快速发展时期。随着大量房地产公司的兴起，一个全新的工程专业管理行业诞生了。建设单位已从监理制度初创时期的绝大部分是不专业的而演变成了绝大部分是非常专业的，不难看出强制性监理制度的设立基础在此时已开始被动摇了。（三）稳步发展阶段的定位（2002-至今）这一阶段，监理行业得到了一定程度的发展，但行业内外部环境的变化和一些偶然事件的推进，使监理行业的定位发生了巨大改变，目前工程监理行业定位已演变为施工阶段的“一控一管”（质量控制、安全管理），同时陷入了“一仆二主”的艰难处境，这些促使促使行业定位发生重大变化的因素如下：1、建设工程监理服务范围发生变化随着我国对咨询服务业资质管理的不断深入，咨询服务业的服务内容随资质条件的限制被进一步细分。其中，2000年设立了招标代理资质和造价咨询资质；2005年设立了专门从事建设前期工作的工程咨询资质。随着专业资质的细化，建设工程前期咨询、招投标管理及投资控制等服务内容不再属于监理服务范畴。2007年，国家发展改革委和建设部联合发布了《建设工程监理与相关服务收费管理规定》，将建设工程勘察、设计、保修等阶段的服务活动列入相关服务范畴，工程监理的服务内容明确地被固化在施工阶段。2、确立了旁站监理和安全监理制度1999年，时任国务院总理朱镕基在视察长江防汛工作中召开的五省一市座谈会上提出：“监理单位要严格履行职责，对项目建设进行全过程、全方位监理，严格把关；重要项目要实行旁站式监理，跟班监理。”这段讲话终结了理论界关于监理职业是否需要在施工现场旁站的争论，2002年《建设工程旁站监理管理规定》正式出台。2004年《建设工程安全生产管理条例》出台，规定监理单位和监理工程师个人对建设工程安全生产承担监理责任，在监理过程中发现安全监理隐患应及时要求施工单位进行整改直至暂时停工、报告建设主管部门。至此安全监理被正式纳入工程监理的范畴3、增加了监理企业的社会管理职责随着政府职能的规范，建设行政主管部门对各建设主体的管理权限也逐步被限制。2006年颁布的《行政许可法》对政府许可事项进行了明确，取消或削弱了政府在建设领域的审批和管理职能，原由政府承担的建设监督管理职能也逐步转嫁给了监理企业，使得监理企业承担的社会管理职责越来越突出。从工程监理甲级企业资质条件经历的三次重大变化（如表1所示）也可以清晰地看出以上三个阶段监理行业的定位改变：表1工程监理企业的资质条件的变化文件名称工程建设监理单位资质管理试行办法工程监理企业资质管理规定工程监理企业资质管理规定颁布时间1992年1月2001年8月2007年6月人员要求1．由取得监理工程师资格证书的在职高级工程师、高级建筑师或者高级经济师作单位负责人，或者由取得监理工程师资格证书的在职高级工程师、高级建筑师作技术负责人；2．取得监理工程师资格证书的工程技术与管理人员不少于50人，且专业配套，其中高级工程师和建筑师不少于10人，高级经济师不少于3人；1.企业负责人和技术负责人应当具有15年以上从事工程建设工作的经历,企业技术负责人应当取得监理工程师注册证书；2.取得监理工程师注册证书的人员不少于25人；1.企业技术负责人应为注册监理工程师，并具有15年以上从事工程建设工作的经历或者具有工程类高级职称。2.注册监理工程师、注册造价工程师、一级注册建造师、一级注册建筑师、一级注册结构工程师或者其它勘察设计注册工程师合计不少于25人次；其中，相应专业注册监理工程师不少于《专业资质注册监理工程师人数配备表》（附表1）中要求配备的人数（15人），注册造价工程师不少于2人。从上表的对比中不难看出，随着监理行业的迅速发展，工程监理从业人员和具备监理工程师资格人员大幅激增，而相比之下，监理企业资质管理中的人员资质要求却不断降低，这都明确地体现出监理行业随着定位的演变，对从业人员的专业性、技术性要求在不断降低，监理行业人力资源要求的这种“逆生长”与咨询行业发展的自然规律形成了巨大反差。三、工程监理行业存在问题的原因分析针对上述问题，本人基于多年的从业经验和理论研究，认为导致工程监理发展瓶颈主要有以下原因：（一）强制性监理制度不符合当前市场经济规律建设监理创建之初，当政府认识到建设监理是一种先进的工程管理模式，迫切希望其得到快速发展，但基于多年计划经济管理模式形成的习惯，这一政策的出台忽视了市场作用，导致监理行业快速膨胀，这种超前于自身实际能力的快速发展使得监理行业的发展具有很大的政策依赖性，发展后劲不足，但市场终究是要起作用的，虽然有时有一些时滞。因此，随着房地产业的飞速发展，大部分的建设单位开始对监理制度产生抵触情绪，使监理工作开展难度加大。（二）“一仆二主”模式违背了商业伦理监理企业原本定位是受业主委托的工程管理或工程顾问单位，但现却同时服务于业主和政府，前者是监理企业的“衣食父母”，后者是监理企业的行业主管，致使监理服务呈现“一仆二主”的尴尬局面。当业主和政府目标一致时（例如质量控制目标），监理工作开展较为顺利。当业主和政府目标不一致时，如安全和进度冲突、质量和投资冲突、进度和工程合法性冲突等，监理单位往往被推至左右为难的位置，难以做到双方都满意。（三）旁站监理制度影响了从业人员素质在面对施工单位自身质量保证体系难以快速健全的情况下，把监理单位的旁站式监理作为一种应急措施来运用本是无可厚非的，但是将这种应急措施制度化，导致的后果就必然造成质量管理职责的本末倒置。一方面，此项制度在实际操作过程中，增加了监理单位质量责任，相对淡化了施工单位自身质量自控责任；另一方面，“旁站监理、跟班监理”使监理工程师不得不将工作重心更多地倾向工地现场，无形中降低了监理工作技术难度，增加了监理工作的责任程度，与监理制度初期设计的高智能技术服务相悖。随着旁站监理制度产生，应届大中专毕业生逐渐成为了监理从业人员中的主要组成部分。（四）安全监理造成了监理人员责权严重不对等《建设工程安全生产管理条例》明确规定了监理单位和监理工程师个人对建设工程安全生产承担监理责任。各地方政府也基于此项规定，出台了地方安全监理的政策和规定。上述政策和规定的核心基本可概括为“连坐模式”，即只要施工单位出问题，监理单位就必须连带受处罚。“连坐模式”与安全生产法中的“谁生产，谁负责”的原则严重背离，因为生产安全具有偶然性，监理行业无法通过职权完全杜绝风险和隐患的发生，却必须承担因施工单位生产不利带来的安全责任。这种做法导致监理人员的责权严重不对等，特别是在发生了监理人员因安全事故被抓或被判刑后，导致了监理行业高素质人才的大量流失。至今，安全监理成为了制约我国建设监理行业发展的一副隐形枷锁，严重阻碍了监理行业向高智能服务型企业发展。（五）房地产业的兴起给监理行业带来了挑战随着房地产业的兴起，建设单位的管理能力、技术能力等专业能力逐步提高，多数房地产公司具备专业的工程管理能力，使强制性监理制度最初设立的前提条件发生了根本变化。当专业的建设单位无需其它协助就能完成工程项目管理时，强制性监理制度让建设单位和监理单位的合作关系演变成了“强买强卖”，出现“阴阳合同”的现象就不足为怪了。此外，房地产业与监理行业形成了激烈的人才竞争。一方面，我国的房地产业迅猛发展和房地产价格的飞速上扬，使房地产业与监理行业形成了鲜明的收入报酬对比；另一方面，房地产从业人员的“无门槛”和监理工程师从业资格的“高门槛”（取得中级职称三年后方具备报考资格）形成了一个极大的反差。在利益驱使下，监理行业的高端人才出现了大量一边倒的流动，从目前来看，有将近一半以上的注册监理工程师离开了监理行业。咨询服务业的核心竞争力就是人才，没有了高素质的人才，监理行业发展就成为了奢谈。（六）多头资质管理影响了监理服务目标的实现工程管理是个系统工程，工程投资、进度、质量、安全等目标相辅相成，互为制约。而当前我国工程咨询资质的多头管理将工程管理人为的拆分为多阶段、多方面工作，加大了建设单位的协调工作量，削弱了监理单位的管控手段，导致当问题出现时难以追溯到相关责任单位。管理责任的难以追溯性使得监理行业存在守法成本高于违法成本的问题，部分监理企业因缺乏行业责任感，为实现短期效益，把主要精力不是放在如何提升服务品质上，而是放在如何降低成本和减少投入上，将监理服务质量的竞争演化为监理费的竞争，致使监理行业的社会信誉和地位严重受损。四、监理行业未来发展方向的探讨监理行业要走出困境健康发展必须遵循市场经济规律的要求，必须遵循服务业的行业特点。因此，本人认为：（一）应取消强制性监理制度强制监理制度是