90郑功成：农村居民社会保障体系建设与发展

1农村居民社会保障体系建设与发展郑功成（中国人民大学教授）社会保障是保障城乡居民基本民生、维护社会公平正义、促进社会和谐发展、实现共享发展成果的重大制度保障，既是国家发展的重要目标指向，也是促进国家可持续发展、和谐发展的必要手段。我们党和国家历来高度重视农村群众的生产生活。改革开放特别是党的十六大以来，党中央、国务院作出了一系列重大决策部署，着力推进农村居民社会保障工作。目前，以农村居民最低生活保障制度、新型合作医疗制度、农村居民医疗救助制度、五保供养制度、自然灾害生活救助制度等为主要内容的农村居民社会保障体系初步形成，新型农村养老保险开始试点，初步保障了农村群众基本生活。一、我国农村居民社会保障的制度变迁与发展现状30余年的改革开放，是从农村承包责任制开始的。农村承包责任制的推行，实质上直接影响着计划经济时代依托在集体经济基础之上的农村社会保障。例如，农村合作医疗制度便因丧失了传统的集体经济保障而迅速在全国崩溃；农村五保供养制度也一度因从集体经济供养变为农户分散供养而出现过危机。在这样的情形下，如果面向农村居民的社会保障制度不随之改革并加以完善，农村居民的生活风险便会持续增长。因此，自20世纪80年代中期开始，政府有关部门便开始在农村开展相应的社会保障改革试点。1．上个世纪80—90年代的农村社会保障改革1）农村五保供养制度。《1956年到1967年全国农业发展纲要》明确提出：“农业合作社对于社内缺乏劳动力、生活没有依靠的鳏寡孤独的社员，应当统一2筹划……在生活上给予适当照顾，做到保吃、保穿、保烧（燃料）、保教（儿童和少年）、保葬，使他们生养死葬都有指靠。”从此，人们便将吃、穿、烧、教、葬，这五项保障简称“五保”，将享受“五保”的家庭称为“五保户”，形成了独具中国特色的农村五保供养制度的雏形。20世纪80年代初，随着农村土地包干到户，五保供养方式从集体经济统一负担供养成本，到一家一户分别承担五保户的供养模式，再到通过乡村统筹的办法来实施五保制度，逐步形成了集中供养和分散供养相结合的五保供养模式。1994年1月，国务院公布施行《农村五保供养工作条例》，规定五保供养的主要内容是“保吃、保穿、保住、保医、保葬（孤儿保教）”，供养标准为当地村民一般生活水平，所需经费和实物，从村提留或者乡统筹费中列支。1997年3月，民政部颁布《农村敬老院管理暂行办法》，规范了农村敬老院建设、管理和供养服务。这两项法规规章的出台，标志着我国农村五保供养工作开始走上规范化、法制化的管理轨道。不管怎样的供养模式，实质上仍然是农民在承担着供养五保户的责任，这种方式一直延续到2005年。2）农村救灾保险。新中国成立后，农村自然灾害救济一直由国家财政负担，灾民找政府，地方找中央，不仅救灾周期长，而且因救灾资金紧张而只能提供较低的灾害补偿，通常只能解决灾民遭遇灾害时的紧急救济，一般包括粮食、衣被和十分有限的房屋救助。鉴于传统救灾体制单纯依靠国家财政拨款，救灾水平极低，自1987年起，民政部在全国选择102个县开展救灾保险改革试点，试图引入保险机制、聚集社会资源来扩充救灾财力并提高救灾水平。当时的做法是，农民自愿参加救灾保险，缴纳一定额度的保险费，遭灾时可以申请补偿。救灾保险基金来源于参保农户缴纳的救灾保险费、政府的补贴与集体经济的补助，保障水平有了较大幅度提高。然而，由于这项改革在分割试点的条件下无法自我实现财务平衡等原因，最终以失败告终。33）农民养老保险。在计划经济时代，农民的养老问题都是依靠家庭解决的，养儿防老的历史传统一直在延续。改革开放后，民政部于上世纪80年代后期选择山东等省的部分地区开展农民养老保险试点。1992年，由民政部门主导，以县级为统筹单位，实行完全的个人账户，以农民交费为主，以村集体经济组织补助为辅，有的县乡政府还给予农民参保补贴，开始建立农民退休养老制度。但由于缺乏政府投入，只按照商业保险模式实行“多投多保、少投少保、不投不保”，不仅水平极低，而且制度亦非社会保险，实质上成了农民的自我储蓄。而广大农民由于收入水平低，现实中的生产生活可能还面临着很多的困难，自然无力拿出钱来为很多年后的老年生活买保险。何况，大多数农民也缺乏保险的意识，即使有钱也不一定愿意参加。农民与地方政府都普遍缺乏积极性，到1998年国家整顿保险业，农村养老保险总体上陷入了停滞不前的状态，只有个别经济发达的地区，在地方财政的支持下，还能够往前推进。4）农村合作医疗。传统的合作医疗制度是有中国特色的农村医疗保障制度，它建立于上世纪50年代后期，以农村集体经济为物质基础，以计划经济时代的人民公社与生产大队为组织依托，实质上是农村居民互助合作式的初级医疗保障机制。但因基本覆盖了全体农村居民，到了70年代末覆盖面达到90%以上，并使乡村卫生事业有了较大发展，被世界卫生组织誉为发展中国家的典范。但80年代初实行家庭联产承包责任制后，生产队和公社不复存在，农村合作医疗一时失去了存在的基础，开始逐步解体。各级政府又未能适时地增加投入，一些农村基层卫生组织只得走向市场化、商业化，因而导致70%的乡镇卫生院陷入困境，50%左右的村卫生室变成了靠看病卖药赚钱的私人诊所。农民再次成为无医疗保障的人群。于是，一些地区自发开展了合作医疗改革试验。如东部发达地区将乡镇企业职工纳入城镇职工医疗保险范围，一些地区则建立县乡村联办的合作医疗，还有的地方尝试合作医疗与商业保险相结合。但总体而言，由于缺乏4政府公共投入，统筹层次太低导致疾病医疗风险无法在相当的范围内分散，以及乡村卫生体系发展滞后等原因，这些试验并不理想，也不具有普遍意义。5）农村其他社会保障试验。除上述的几个方面外，在一些农村地区还自发出现过其他社会保障试验，如建立农村老年人集体福利设施、兴建农村幼儿园，以及为农村子女教育提供补贴，等等。农村扶贫虽然难以纳入农村社会保障体系，但确实取得了良好的减贫效果。总之，20世纪80—90年代的农村社会保障制度改革，虽然为建立新型的农村居民社会保障体系起到了一定的先行试验作用，却不能成为新型农村居民社会保障体系建设的基础。2．新世纪农村社会保障制度建设真正意义的农村居民社会保障制度建设，是进入本世纪以后才开始的。它主要体现在以下几个方面：1）农村居民最低生活保障制度基本建立农村居民最低生活保障制度，是面向农村低收入家庭特别是困难家庭的一种生活救助制度，它以国家财政为物质基础，以农村居民最低生活保障线为救助依据，是我国社会保障体系中的基础性保障制度安排。其目标是：通过在全国范围建立农村居民最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决全国农村贫困人口的温饱问题。在农村居民最低生活保障制度下，各地根据当地经济社会发展情况以及居民最低生活保障需要，确立最低生活保障线，凡低于当地最低生活保障线的农村居民家庭，均可以申请，经过受理、审核（必要的家计调查）后，对符合条件的申请者给予救助。这项制度最早出现于20世纪90年代，开始仅是在一些经济较发达地区进行小规模的探索和试验。2002年党的十六大提出“有条件的地区探索建立农村低保制度”后，特别是党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村以后，农村居5民最低生活保障制度迅速在全国各地推广开来。2007年中央１号文件（即《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》）又明确提出，要在全国范围建立农村居民最低生活保障制度，并强调指出，鼓励已建立制度的地区完善制度，支持未建立制度的地区建立制度，中央财政对财政困难地区给予适当补助。从而给这项制度在全国的普及提供了强大推动力。2007年7月，国务院印发了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，加快了这项制度的建设步伐。仅仅用了一年多的时间，这项制度就在全国广大农村建立起来了。由于中央政府和地方政府的高度重视，农村居民最低生活保障的标准在不断提高。到2008年年底，全国农村平均低保标准是人均988元/年，农村低保金按照低保对象家庭年人均纯收入与当地低保标准的差额进行发放，月人均补差是49元。现在农村因病、因残、年老体弱、丧失劳动能力和生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的家庭，基本上得到了保障。截至2008年底，全国农村享受最低生活保障的人数为4284.3万，占全国农业人口的4.9%。还有63.2万农村人口享受传统的农村社会救济，686.5万人次享受农村临时生活救助。2009年，国家又督促各地根据当地经济社会发展水平、人均消费支出等因素，适时调整了农村居民最低生活保障标准，低保水平有了新的提高。据统计，2009年1-9月，中央和地方财政农村低保支出237.6亿元。全国农村低保平均标准为每人每年1148元，其中：东部地区农村低保平均标准为每人每年1699元，低保对象月人均99元；中部地区农村低保平均标准为每人每年986元，低保对象月人均补助56元；西部地区农村低保平均标准为每人每年831元，低保对象月人均补助54元。农村居民最低生活保障制度的建立，从制度上解除了农村困难居民的生存危机问题。2）新型农村合作医疗制度全面建立6新型农村合作医疗制度是我国医疗卫生制度改革的重要组成部分，也是农村社会保障体系重要组成部分。它是一项由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。进入21世纪后，我国农民的生活水平大大提高，但城乡居民收入、卫生资源配置及社会保障水平等方面的差距却在逐步拉大，农民看病难、看病贵，因病致贫、返贫的现象十分突出。这不仅严重威胁广大农民的身体健康，而且也制约了农村发展。因而，建立新型农村医疗保障制度，成为党和政府面临的一件大事、急事。从2001年起，我国开始探索新型农村合作医疗制度。2001年5月，国务院办公厅转发国务院体改办等五部委联合提出的《关于农村卫生改革与发展的指导意见》，该《意见》要求：“地方各级人民政府要加强对合作医疗的组织领导。按照自愿量力、因地制宜、民办公助的原则，继续完善与发展合作医疗制度。合作医疗筹资以个人投入为主，集体扶持，政府适当支持，坚持财务公开和民主管理。提倡以县（市）为单位实行大病统筹，帮助农民抵御个人和家庭难以承担的大病风险。”中共中央、国务院发布《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，提出“逐步建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度”和“到2010年，新型农村合作医疗制度要基本覆盖农村居民”的目标，要求“各级政府要逐年增加卫生投入，增长幅度不低于同期财政经常性支出的增长幅度”。随后，国务院办公厅转发了卫生部等部委制定的《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》。与传统的农村合作医疗相比，新型农村合作医疗打破了只由农民互助和集体扶持的惯例，而是代之以中央政府、地方政府直接分担农民疾病医疗的筹资之责，并辅之以大规模的基层公共卫生事业建设。自2003年起，中央政府逐年加大对合作医疗的扶持力度，覆盖面迅速扩大，保障水平也不断提高。目前已基本覆盖全国农村。7到2009年底，全国参加新型农村合作医疗的农村居民达到8.33亿人，参加率达94%，人均筹资100元以上，农民次均住院补偿金额达到1200元，最高支付金额达到当地农民人均纯收入的6倍以上，实际住院补偿比从25%提高到了41%，50%的地区的新型农村合作医疗住院补偿比在2008年基础上提高了5个百分点。2010年全国卫生工作会议指出，2010年我国将从确保参合人数、提高筹资标准、提高补偿比例等８个方面巩固完善新型农村合作医疗制度。第一，要确保参合人数稳定在高位，参合率保持在90％以上。第二，提高筹资标准。各级政府的补助水平达到每人每年120元，并适当提高个人缴费水平。2009年，中央和地方各级财政共落实补助资金627亿元，4.9亿人次获得补偿，1560万人得到健康体检。第三，提高补偿比例，力争使政策性住院费用报销比例达到60％左右，较2009年再提高５个百分点。2009年，50％的地区的住院费用补偿比例提高幅度达到５个百分点以上。第四，保持管理体制稳定，鼓励经办机构利用自身资源和管理及技术优势，面向其他人群提供保障