绩效评估框架-PEFA

1PEFA公共开支和财政责任公共财政管理绩效评估框架2005年6月再次印刷2006年5月PEFA秘书处世界银行美国华盛顿DC2PEFA是一个多机构合作项目，由以下机构发起：世界银行国际货币基金组织欧盟英国国际发展部法国外交部皇家挪威外交部瑞士国家经济事务秘书处与非洲建立战略伙伴关系PEFA秘书处联系方式前言已有广泛的共识认为有效的公共财政管理（PFM）机构和体制在国家发展和减少贫困政策方面扮演着关键角色。在众多相关利益机构的集体努力下，这个PEFAPFM绩效评估框架被开发出来。该框架通过提供一个关于PFM绩效进展情况的评价和监督相关信息池和一个对话的平台，来评估和发展关键的PFM体系。一个由世界银行、国际货币基金组织（IMF）和PEFA工作人员组成的公共支出工作组负责该框架的发展，该工作组由PEFA领导委员会领导。PEFAPFM绩效评估框架融合了PFM绩效报告、从HIPC支出跟踪基准而来的一系列高水平指标、IMF财政透明准则和其它国际标准。它是支持PFM改革的增强版方法，PFM改革强调改革由国家领导、出资者和谐并与国家策略相一致、集中关注监督和结果。这种方法致力于将已在一些国家较好的实践经验推广为主流的做法。该框架是在国际间多方的一致努力下发展出来的，而不是仅由一个单方面的机构制定的，它的发展经历了广泛的意见征求和在国家水平上的测试过程。2004年2月12日的那份框架版本主要通过在办公室实践的方式在24个国家得到实施，经历了无数次的意见征求，其中包括向关于PFM的DAC联合风险、一组非洲PFM专家和来自东欧和中亚的政府代表的咨询。从这些实施过程中得到的反馈都被用来改进和清晰化原来的PFM框架。经历了这些过程之后，框架才得以定稿。其中的改进包括在收入征集体系和政府间财政关系领域扩大覆盖面，因此，与此相关的指标没有得到与框架中其它指标同等程度的测试。框架早期实施的经验教训在一个将于2006年被采用的回顾中阐述。PEFA项目现在很高兴发布这个PEFAPFM绩效评估框架。有关该框架和增强版方法的进一步信息请参阅PEFA网站。45目录页码1．简介和背景12．框架的范围和覆盖面13．高水平绩效指标组44．PFM绩效报告55．绩效评估框架的总体结构6附件1PFM高水平进行指标组7附件2PFM绩效报告536缩写列表AGAAutonomousGovernmentAgencies自主性的政府代理机构CGAFCompteGeneraldel’AdministrationdesFinancesCOFOGClassificationsofFunctionsofGovernment政府功能分类DACDevelopmentAssistanceCommitteeofOECD经济合作发展组织发展援助委员会GFSGovernmentFinancialStatistics政府财政统计IAASBInternationalAuditingandAssuranceStandardsBoard国际审计和保险标准委员会IFACInternationalFederationofAccountants国际会计师联合会IGFInspectionGeneraledesFinanceINTOSAIInternationalOrganizationofSupremeAuditInstitutions国际最高审计机构组织IPSASInternationalPublicSectorAccountingStandards(ofIFAC)国际会计师联合会公共部门会计国际标准ISPPIAInternationalStandardsfortheProfessionalPracticeofInternalAuditors内部审计人员职业实践国际标准MDAMinistries,DepartmentsandAgencies部委、司局和代理机构MOFMinistryofFinance财政部OECDOrganizationforEconomicCo-operationandDevelopment经济合作发展组织PFMPublicFinancialManagement公共财政管理PFM-PRPFMPerformanceReport公共财政管理绩效报告PIPerformanceIndicator绩效指标PEPublicEnterprise公共企业RARevenueAdministration收入管理SAISupremeAuditInstitution最高审计机构SNSub-National(government)地方政府USDUnitedStatesDollars美元7PFM绩效评估框架1．介绍和背景公共财务管理（以下简称PFM）绩效评价框架是一个综合的可用于评估国家长期PFM绩效的监督框架，是由PEFA的各合作方与OECD/DAC联合事业机构合作开发的，可以在长期内提供有关PFM体系、流程和制度的绩效的可靠信息的工具。该框架提供的信息也有助于政府改革的过程，因为它们可以帮助确定改革所带来的绩效改善程度，并使我们更有能力认识改革所取得的进步。此外，它还通过建立一个评估PFM绩效的共同框架来帮助协调政府和资助者之间的对话，进而降低合作政府间的交易成本。PFM绩效评价框架是支持PFM改革的强化方法的内容之一1，旨在在长期范围内评估处于不同发展水平的各国的PFM绩效。该绩效评估框架包括一套评估并监督PFM体系、流程和制度的绩效的高层次的指标以及一个PFM绩效报告体系（PFM-PR），该报告体系提供了一个针对依据以上指标评估出来的PFM绩效进行报告的框架。2．框架的范围和覆盖面一个好的PFM框架对于政策的实施和发展目标的实现是很关键的，因为好的PFM框架能支持整体上的财政纪律、资源的战略配置和高效的服务提供。一个开放有序的PFM体系能促进三个层次的预算成果：＃对预算整体的有效控制和对财政风险的管理有助于维护整体的财政纪律。＃与政府目标的轻重缓急相一致的预算规划和执行有助于政府目标的实施。＃对预算资源使用的管理有助于高效的服务提供，使资金能得到有价值地使用。绩效评估框架认为一个开放有序的PFM体系包括以下几个关键方面2：1．预算的可信性－预算是切实可行的，并能按照既定目标得以实施。2．全面性和透明性－预算和财政风险监管是全面的，财政和预算信息对公众开放。3．以政策为基础的预算－预算的制定充分考虑政府的政策。4．预算执行的可预测性和可控性－预算以有序的、可预测的方式实施，在使用公共资金时对控制和管理的执行进行了安排。5．会计核算、记录和报告－为满足决策控制、管理和报告的目的，生成、保存和传递充分的记录和信息。6．外部检查和审计－对公共财政的检查及有关问题的落实师有效运行的。与PFM绩效的六个核心要素相对比，高层次的指标体系衡量的是一个国家中央政府、立法机构和外部审计机关的PFM体系、流程和制度的核心要素的实施效果。此外，PFM-PR运用基于指标的分析开发出了相对于PFM绩效六大核心要素的对PFM体系的全面评估方法，并估计出PFM中存在的弱点对三个层级预算成果的可能影响。高层次的指标体系抓住了PFM的核心要素，这些要素被认为对所有国家想实现良好的公共财政管理是至关重要的。在一些国家，PFM-PR还包括额外的、针对这些国家特定问题的评估，目的是为了提供一个PFM绩效的全面的图景。1强化方法有三个内容：（i）领导PFM改革战略和行动计划的国家；（ii）一个从属于PFM工作的由IFI资助者多方协调的多年项目，该项目支持并与政府的PFM改革战略相一致；（iii）一个共享的信息池。绩效评估框架是实现第三个目标的一个工具。2这些核心要素是依据在衡量和定义PFM体系中由高层次指标体系评估的关键要素的性质和质量时，什么因素是最需要的和最可行的因素来确定的。8我们期望指标工具的重复应用能够提供关于某个国家的PFM绩效是否有改进的信息。此外，PFM-PR通过对最近和正在进行的改革措施的了解，认识到了政府对改革公共财政体系所做的努力，尽管这些改革措施还没有对PFM的绩效产生影响。但是，报告并没有对改革提出任何建议，也没有对正在进行的改革对PFM绩效的潜在影响做出假设。PFM绩效指标体系的重点是中央政府一级的公共财政管理，包括相关的监管机构。中央政府由一系列中央部委组成（在某些情况下，还包括如省级管理机构这样的非集中性单位），这一系列中央部委构成了一个单一的机构单位。在许多国家，其它单位在中央政府的管辖之下，但是是一个独立的法律主体，在具体运行中具有相当的自主性（在本文件中指自治的政府机构），其本身也构成中央政府日常运作的一部分。这样的单位通常是来执行中央政府的政策，其中可能包括由政府控制并主要由政府提供资金的事业单位。PFM绩效指标体系会考虑其它层级的一般性政府部门和国有企业，但只有在他们会影响到国家PFM体系的绩效并与中央政府制定和监督实施的国家财政政策有联系时才被考虑在内（请参阅PI－8，PI－9和PI－23）。其它一般性政府机构包括那些有独立的问责机制和他们自己的PFM体系（如预算和会计体系）的较低层级的政府机构。这些非全国性政府机构可能包括较高层级的州、省和地区政府机构和较低层级的地方政府（如区和市）。除了一般性政府机构，公共部门还包括为某个市场提供商品和服务而创立，由政府机构控制并对政府部门负责的国有法人和企业。公共法人可以是非财务性的也可以是财务性的，后者包括货币性公司如中央银行3。关于其它层级的政府机构和国有企业的额外信息可能在PFM-PR关于特定国家问题的部分提及。指标体系集中关注中央政府预算中的收入和支出。但是，在预算外执行的中央政府活动也被指标PI-7、PI-9、PI-26和D-2所覆盖，典型的情况包括中央政府单位由专项收入来源（无论内部还是外部的资金来源，后者只是名义上在预算中）支持的支出和自治性政府机构的支出。绩效评价框架不评估影响绩效的因素，如政府的法定框架和现有能力等。特别地，高层次指标体系关注的是PFM体系中关键因素在运行中的绩效，而不是能促使PFM绩效改进到一定水平的投入。绩效评价框架不会涉及财政或者支出政策分析，这种分析可能会决定财政政策是否可持续、纳入预算的支出是否在减少贫困或其它政策目标方面达到了预期效果、或者在服务提供方面取得了效益。这些需要详细的数据分析或者使用国别指标。框架的作用更在于评估PFM体系在何种程度上能够促进这些结果的实现。3．高层次绩效指标体系PFM体系中选择的28个指标可分为三种类型：A．PFM体系结果：这些能衡量PFM体系在其与最初批准的预算相对比下的实际支出和收入、支出滞后的水平及变动方面的直接结果。B．PFM体系的边界区分特征：这些指标用来评价PFM体系整个预算循环的全面性和透明性。C．预算循环：这些指标衡量在中央政府的预算循环之内那些关键体系、流程和制度的绩效。除了衡量国家层次上的PFM绩效的指标，这个框架还包括：D．资助者的行为：这些指标用来评价能影响到国家PFM体系绩效的资助者行为方面的要素。3关于公共部门及其分支机构定义的详细信息请参阅GFS手册2.9-2.62（政府财务统计手册，IMF2001）。9附件1的开始部分给出了一个所有指标的列表。下表示意了由高层次指标体系衡量的PFM体系的结构和覆盖范围，以及PFM体系六个核心方面之间的联系。每个指标都会就一个关键PFM要素的绩效按一个从A到D的排序标准给出评价，每一级标准都有相应的绩效要求。如果一个指标所衡量的核心PFM要素以一种完全的、有序的、准确的、及时的和协调的方式实现了相应的目标，那么该指标就可以给出满分。因此，高水平指标体系关注PFM体系的基本质量，是以现实的好的国际实践为基础的，而不是以PFM的最新创新为基础来设置标准。附件1包括了关于衡量办法、打分方法和每个指标的详细指引的更详细的信息。4．PFM绩效报告PFM绩效报告（PFM-PR）的目标是用一种简洁和标准化的方式提供一个基于指标分析的PFM绩效评估。PFM-PR提供的信息将会用在在政府和资助者之