一国两制中国宪政发展的重大创新

“一國兩制”──中國憲政發展的重大創新楊允中∗一、前言2009年是個非常重要、非常關鍵性的年份，澳門特別行政區要完成20年一遇的“雙選”，即行政長官選舉和立法會選舉，澳門特區居民正意氣風發地迎接“雙慶”，即中華人民共和國60年華誕和澳門特區成立10週年。通過雙選、雙慶，人們不僅會為澳門特區第一個10年發展、進步作出公正的評估與總結，更應對特區第二個10年爭取更好更快發展、進步提出必要的思考與展望。已擁有10年實踐“一國兩制”經歷的澳門特區，此時此刻，應該展示出更為清新、更加成熟的形象，更為明確、更加堅定的信念：作為“一國兩制”的有效載體，它在大步向前跨越；作為全新發展模式的實踐者，其居民應該思考一個優化的前進路向。二、憲政與國運憲政，即憲法導向、保障下的政治發展，或符合憲法原則與精神的政治民主化進程。民主化、科學化、民本化、陽光化等要求，素已成為現代國際憲政發展的主體趨勢，但同時它因各個國家經濟、文化發展程度的不同而不同，也因各個國家的法制傳統、法治發育的差異而呈差異。新版《辭海》給出的憲政定義是：“以憲法為核心的民主政治。集中表現為：憲法精神、憲法制度、憲法規範的要求在社會的政治、經濟、文化生活中得到普遍實現，憲法真正成為國家權力之間、國家權力與公民權利之間相互關係的最高調節機制，憲法觀念得到普及，違法行為得到有效的制止。”1這意味着國家要使公權(公共權力)與民權(公民權利)得到合理平衡，做到“公權源於法律，受制於法律，有權必有責，用權受監督，侵權須賠償，違法要追求，義務法定化，權利受保障。”2中國憲政發展已走過百年艱苦曲折之路，新中國前30年也出現過反復，但改革開放後30年的發展進步則是舉世矚目、前所未有的，這兩個30年是奠基探索的兩個30年，也是自我完善的兩個30年。1978年12月18-22日召開的十一屆三中全會實現了國家工作重點的歷史性轉折，從此進入了國家發展史與現代中國文明史上的一個嶄新時代。1982年12月4日五屆全國人大五次會議全新制定的《中華人民共和國憲法》及其四次修正案，總結了中國百年憲政發展特別新中國憲政發展的正反經驗，吸納了當今國際憲政發展的積極成果，對國家及政權性質、公民基本權益保障、政權架構以至國家標誌等項所作的規範，都達到中國法制史上前所未有的成熟度，而且即使同其他法制先進國家相比也是一部有自身特色的好憲法。香港、澳門於20世紀末相繼回歸，正是國家法制逐步完善、綜合國力迅速提高的必然產物。憲政發展與保障同其他任何事物一樣也要經歷一個循序漸進、穩步推進的完善過程。在我們中國這樣經濟文化長期滯後、國情複雜的最大發展中國家，憲政實現與提升的難度與阻力不容低估，同樣地，其意義與影響更不容低估。近30年來這方面發生的巨變，事關佔全人類1/5人口的意願和權益，事關東方文明的復興。“今天，13億中國人民大踏步趕上了時代潮流，穩定走上了奔向富裕安康的廣闊道路，中國特色社會主義充滿蓬勃生機，為人類文明進步作出重大貢獻的中華民族以前所未有的雄姿巍然屹立在世界東方。”3“順應經濟社會發展變化、適應人民政治參與積極性不斷提高，以保證人民當家作主為根本，以增強黨和國家活力、調動人民積極性為目標，不斷發展社會主義政治文明。”“依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權，堅持科學執政、民主執政、依法執政，推進決策科學化、民主化，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業。”“堅持科學立法、民主立法，建立和完善中國特色社會主義法律體系，樹立社會主義法治理念，堅持公民在法律面前一律平等，尊重和保障人權，推進依法行政，深化司法體制改革，推進國家各項工作法治化，維護社會公平正義，維護社會主義法制的統一、尊嚴、權威。”4這是當今中國政治社會生活∗澳門理工學院一國兩制研究中心主任@D@《“一國兩制”研究》第1期的主流，也是制度化保障與認識體系迅速提升的方向與要求。走一條中國特色社會主義政治發展道路，有利於充分發揮社會主義政治制度的特點和優勢。其中，在保障人民當家做主的政治地位方面，“實行直接選舉與間接選舉相結合、程序民主與實體民主相結合、代議民主與協商民主相結合、國家民主與群眾民主相結合、黨內民主與人民民主相結合，從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與，保證人民依法享有廣泛的權利和自由。”5半個多世紀的發展演進，使得中國原有四大憲政制度，即人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度和基層群眾自治制度日趨完善，推進社會主義民主政治逐步走向制度化、規範化、程序化。其中，除憲法第三章國家機構第1節第57-78條對全國人民代表大會的性質、職權等重大事項作出規定外，國家還專門制定了《全國人民代表大會組織法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》。人民代表大會制度作為中國的根本政治制度，植根於中國特殊的國情，契合社會主義國家性質，符合廣大人民群眾的共同利益，體現了一切權力屬於人民，是中國各族人民實現民主權利的重要途徑，因而也構成了中國特色社會主義民主政治一大顯著特點。顧名思義，人民共和國實行人民代表大會制度，順理成章、理所當然。早在60年前，代行最高國家權力機關的中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過的《共同綱領》即已明確規定，國家政權屬於人民，人民行使國家政權的機關為各級人民代表大會和各級人民政府(第二章第12條)。1954年9月15日，第一屆全國人民代表大會在北京召開，標誌着人民代表大會制度已經在全國普遍建立起來。1954年9月20日一屆全國人大一次會議正式通過的《中華人民共和國憲法》規定：“中華人民共和國的一切權力屬於人民。人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”(第一章總綱第2條)。後來這個基本制度一度受到干擾，改革開放後方得以加速推進並完善。在這個制度下，中共是執政黨，各民主黨派是參政黨，權力由中共和民主黨派共享，但中共是領導核心，這是中國特殊的歷史條件所決定的，也是建國60年特別是近30年來的社會現實所決定的；在這個制度下，各級政府、審判與檢察機關由人民代表大會選舉產生，人大和一府兩院的關係，既是被負責與負責的關係，又是監督與被監督的關係，這同西方流行的“三權分立”有性質上的不同；在這個制度下，人大代表與西方議會議員也有實質性的差異，近3,000名全國人大代來自各地區、各民族、各方面，人口最少的少數民族也至少有一位代表，同西方議會的黨派劃界完全不同。當然，由於國情複雜和條件所限，這個根本制度也依然存在動態發展與不斷完善的空間。三、特別行政區制度的建立與中國憲政發展的突破1990年4月4日、1993年3月31日，香港、澳門兩特別行政區基本法的制定，是中國憲政理論發展的標誌性事件；1997年7月1日、1999年12月20日，隨着國家恢復對港澳兩地行使主權，港澳兩特別行政區相繼成立，則是中國憲政實踐中“中國特色”得到廣泛認同的嶄新標誌。從1998年3月和2000年3月九屆全國人大一次、三次會議開始，在國家最高權力機關──全國人民代表大會的組成中分別增加了香港特別行政區和澳門特別行政區代表團，這既增添了人民代表大會制度的中國特色，又開啟了特別行政區制度自身特色的嶄新一頁。港澳兩個特區都是“一國兩制”的有效載體，其性質、法律定位、發展目標完全一致，但區情有所差異。港澳兩地大同小異、有同有異、自主開拓、各自精彩。“國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定”，這是1982年12月4日五屆全國人大五次會議制定的現行憲法第31條做出的預見性規定。“特別行政區”一詞最早出現在1981年9月30日，葉劍英委員長發表的《談實現和平統一的方針政策》即“葉九條”內，顯然，這是基於對台灣實現和平統一的設計預期。1984年12月19日、1989年4月13日中英、中葡之間分別簽署關於中國政府對港澳恢復行使主權的聯合聲明，實行“一國兩制”的特別行政區制度正式被採用。1990年4月4日和1993年3月31日，港澳兩個特別行政區基本法的成功制定，是鄧小平倡導的“一國兩制”構想的具體化與法制化，也是憲法第31條的具體化與實踐化。這個嶄新的特別行政區制度或“一國兩制”政治制度，破天荒地確認，在國家主體部分繼續實行社會主義制度同時，允許局部地區保留原有資本主義制度並享有高度自治權。這意味着中國憲法所確認的基本政治制度體系中，除人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度以及基層群眾自治制度外，又順理成章地新增了特別行政區制度，或“一國兩制”制度。港澳兩個特別行政區迄今分別約十年上下的成功實踐，既具體又生動地驗證了這一新興政治制度的巨大生命力和無比優越性，同時也有力地驗證了體現兩個“中國特色”(中國特色社會主義道路、中國特色社會主義理論體系)的中國憲政發展的成功與飛躍。特別行政區所以“特別”，就是因為實行“一國兩制”，即實行同國家主體部分不同的原有資本主義制度，而且通過基本法保障這個另類制度50年不變，就是因為國家恢復行使主權可以通過平穩過渡、順利交接的形式，體現了不戰而勝的智取政治智慧，就是因為新制度的建立可以確保特區長期繁榮穩定，亦即有助於調動“兩制”的各種積極因素，有助於拓寬同@E@“一國兩制”──中國憲政發展的重大創新國際社會直接接軌的交流與合作平台，有助於展示出最大限度的包容與寛鬆。這顯然是求同存異、互利共贏思維的成功，這是對“一國兩制”的探索、驗證過程，也是對新發展模式的肯定、確認過程。特別行政區最核心的一個屬性是姓“中”而不姓“外”，它極大地豐富了“中國特色”的內涵，為當代中國憲政發展提供了創新範例，當然，也令人信服地展示出東方文明的威力。四、特別行政區制度的基本內涵特別行政區制度或“一國兩制”政治制度在在國家憲法裏已作出宏觀指引，基本法總則、中央與特別行政區關係兩章中已有完整的詮釋。所謂憲政，簡言之，不外公權與民權兩大版塊的有效維護；而公權又可分解成國家公權與特區公權兩個層次。(一)關於國家主權即國家公權的行使a.憲法規定：設立特別行政區並制定特區基本法的權限屬全國人民代表大會(第31、62條)。特區的建立來源於憲法授權，特區基本法由最高國家權力機關制定，故明確而堅定的憲法意識，對特區官員和居民都是至關重要的。b.基本法規定：特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分(第1條)，是中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區域，直轄於中央人民政府(第12條)。這意味着特別行政區再“特”也不能脫離母體。c.基本法規定：中央人民政府負責管理與澳門特別行政區有關的外交事務(第13條)。中央人民政府負責管理澳門特別行政區的防務(第14條)。國防與外交最能體現國家主權，應由中央政府直接行使。d.基本法規定：中央人民政府依照基本法有關規定任免澳門特別行政區行政長官、政府主要官員和檢察長(第15條)。這項任免具實質性意義。e.基本法規定：國家通用語文中文、國旗和國徽等國家的標誌性符號，在特別行政區享有很高尊嚴(第9、10條)。f.基本法規定：特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為(第23條)。2009年2月25日澳門特區立法會高票最後通過《維護國家安全法》，令特區法律體系更加完備，也順利完成了一項責無旁貸的憲制責任。g.基本法規定：基本法的解釋權屬全國人大常委會，修改權全國人民代表大會(第143、144條)。h.基本法規定：行政長官、主要官員、立法會主席、終審法院院長、檢察長就職時必須宣誓效忠中華人民共和國(第102條)，行政長官還須定期向中央政府述職。i.基本法規定：澳門特別行政區的立法機關制定的法律須報全國人民代表大會常務委員會備案(第17條)。這表明全國人大常委會對澳門特區立法事宜擁有監督權。對特區上報全國人大常委會備案的法律如需發回並宣佈失效，對列入基本法附件三中的全國性法律如需增減，全國人大常委會如對基本法進行解釋、基本法的修改議案在列入全國人大議程前，均需諮詢基本法委員會的意見或預先由