中国体制创新经验的现实启示

第1页共41页中国体制创新经验的现实启示通过体制创新来推动体制改革，中国已经积累了丰富的经验，也是中国改革和发展成功的路径。从政策操作角度看，这也是从邓小平到1990年代后期的改革思路和改革策略。这里当然不是要对改革做一个全面的回顾，而是举一些重大改革实例来说明这个问题。现在人们谈论改革受到了既得利益的阻碍。但任何时代都是存在着既得利益的。1970年代末和1980年代初，邓小平发动改革的时候，也存在着既得利益。当时的既得利益并不比现在的小。要推进改革，主要是要找到克服既得利益改革方法。邓小平的改革是从农村开始的。较之城市，农村的既得利益比较少，可以说是既得利益的薄弱环节，比较好克服。当时的既得利益群体，主要是农村基层干部和土地制度。这个利益链不可说是不强大。但因为在城乡二元制度下，农村和城市被隔离开来，农村所发生的不会直接影响到城市。尤其农村改革是推动经济发展，符合广大农民的利益。农村的经济改革可分为两大块，一是农村土地制度的改革，就是农村家庭土地承包责任制，一是乡镇企业。农村改革在短短的几年里取得了成功，为城市改革创造了良好的物质和制度条件。不过，农村的改革并非没有遇到阻力。当时，尤其表现在高层一些领导人对农村改革的意识形态化的认识。没有邓小平等改革者对农村改革的保护，就算不是被完全扼杀，农村改革也会走得很辛苦。更值得注意的是，农村的经济体制创新也很快触动了农村治理制度的改革。土地家庭承包责任制，最终导致了基于集体土地所有制基础之上的农村人民公社体制和生产队体制的解体。这个制度的解体，进而催生了农村村民自治制度，也就是农村民主政治的诞生。第2页共41页1984年开始的城市改革，走的也是体制创新这个思路。城市改革主要内容是国有企业体制改革。但是要改革这个庞大的既得利益，无论从物质利益还是意识形态层面，几乎是不可能的。当时改革者的策略就是，国有企业动不了就先不要动。国企改革早期主要是内部的改革，而且是分权让利，就是政府给于企业更多的自主权和经济上的好处，并没有从结构上对国有企业制度进行改革。城市改革的重点在于制度创新，即容许在现有的国有企业体制外面，产生和发展出一个非国有部门来。这个非国有部门体制，在早期是以个体户为主的民营企业，后来外资企业特别是港台的企业加入进来，壮大了力量。制造促成改革的压力1990年代初，国有企业开始大面积亏损。到1990年代中期，国有企业改制最终被提到政府的最高议程。为什么这个时候可以改革国有企业了？主要是非国有部门的发展（民营和外资企业）为国有企业改制提供了物质上和制度上的条件。物质条件就是非国有部门有能力消化国有企业改制所产生的大量成本，例如下岗工人的就业，非国有部门吸收了数千万从国有企业改制而失去工作的工人。同时，非国有部门的发展，也为政府提供大量的财政资源，为政府改革国有企业提高了财政条件。制度创新更表现在中央地方关系的改革方面。无论从那个角度来说，中央地方关系在中国各方面的制度发展过程中占据重要地位。和国有企业改革一样，在中央地方关系中，中央政府首先实行的是分权让利，把更多的权力和利益（主要是经济层面的）让渡给地方政府。中央向地方大规模分权，为地方的制度创新创造了条件。无论在毛泽东时代还是在邓小平时代，中央地方关系的一般规律是，激进的分权必然导致危机，就是平常所说的“乱”。但不能机械地把“乱”视为是单纯的负面现象。“乱”是危机，但也是改革的机会和动力。无第3页共41页论在什么地方，体制改革要有压力，没有压力，不会有改革的动力。1980年代的中央向地方的分权让利，结果就是中央政府面临巨大的财政危机。从这个角度上来说，当时的改革者为自己“制造”了一场足够使得他们下大决心进行改革的危机，可谓“壮士断臂”之举。实际上，向地方分权会导致“乱”，改革者非常了解这样的结果。但为什么他们还要竭力去推动分权呢？这就是他们的改革策略。危机导致改革，改革促成制度改革和创新。分权所造成的危机，促成了中央政府在1994年进行分税制改革，确立了新的税制。此后，中央政府比较顺利地进行了1998年的中央银行制度改革，和“抓大放小”的国有企业体制改革。财政税收、金融和国有企业体制的所有这些改革，重新构造了中央地方关系。利用地方创新来推进制度变革的另一有效方法，就是1980年代开始设立的沿海经济特区。设立特区就是设立制度创新的空间。在特区内部，特区政府可以对各种新的制度先行先试，成功了就向其他地区推广；不成功，其影响也局限于特区之内，不会影响大局。从方法论上说，特区可以视为是改革的“试错”方法。像中国那么大的国家，这种方法非常重要。要把一种尚未进行试错的改革举措推广到整个国家，其中所包含的风险巨大。从过去30多年的改革经验看，这种试错方法非常有效。学者在比较中国和印度的发展经验时发现，中国的成功就在于像特区那样的“试错”方法，而印度的体制不容许这种方法的产生。从有效性来说，体制创新更可以“借助”外力。在近代史上，很多国家成功的体制现代化都是采用这种方法。亚洲的典型例子就是日本的现代化。“四小龙”经济体的成功，基本上也和这种方法有关。这种方法之所以有效是因为三个因素。首先，外力的形成和内部的既得利益无关。其次，一旦把内部发展和外力关联起来，内部的既得利益就会感受到改革的压力。第三，和外力发生关第4页共41页联可以培养新的利益，同时既得利益通过改革自身，和外力发生关联，也可以获得更大的利益。今天，诸多发达国家包括美国和日本，仍然都想通过进一步的开放来推动内部改革，以实现经济的可持续发展。中国改革开放以来的成功也和外力有关，主要表现在中国加入世界贸易组织上。世贸组织在中国体制之外，但可以对中国的体制改革构成巨大的压力。为了加入世贸组织，和现存的国际经济体制接轨，中国修改了大量的国内法律。如果没有这个过程，中国的体制很难和国际接轨。这个接轨过程也遇到了既得利益的阻力，一些既得利益也的确受损，不过整个国家则是受惠的。当然，在使用外力的方法时，最重要的是要坚持“中国主体”这一原则，外来的体制是为我所用的。也有很多国家过分仿效甚至简单地接受西方的体制，不仅得不到发展，反而陷入了中等收入陷阱。限制中央官僚对改革的阻力体制创新的历史经验对今天的中国具有重要的启示。中共十八大之后，各方面的改革计划都已经出台。现在面临的问题是如何实施这些改革计划。不过，现实地说，要实现改革的全面突破可能只是一种理想。各种体制背后都是巨大的既得利益。要找到改革突破口，关键还是在于体制创新，也就是在既得利益之外培养新的利益。现存的既得利益需要改革，也必须改革，但这种改革不会导致根本性的制度变革。在没有有效的外在压力的情况下，针对既得利益的改革只是点点滴滴的。只有当新的利益产生和发展到足以对现存既得利益产生有效的压力时，才能对既得利益进行真正有意义的改革。作为顶层设计者，中央政府能做什么呢？顶层设计内容是什么呢？顶层设计可以从多方面来理解。如果从体制创新的角度来看，顶层设计至少有两项议程。第一是界定自己能够做什么，来推动新利益的产生和发展。这方面，中央第5页共41页政府要通过自己所掌握的权力，例如财政税收和金融政策等来达到目标。在诸多权力领域，中央政府面临的制约是不一样的。在一些领域，中央政府受制于各种因素，权力的自主度很低；但在另外一些领域，中央政府的权力自主度较高。很简单，中央政府可以避重就轻，善用自主性程度较高领域的权力。第二是如何通过顶层设计，减少中央官僚机构或者中央既得利益对体制创新的阻力。中央政府尤其是中央官僚机构本身要做体制创新，但改革的历程说明，这方面的努力越来越难。例如在行政体制改革方面，在经历了1980年代到1990年代数次比较大的改革之后，动力已经不足。很多人已经意识到，中央官僚机构越来越成为改革的阻力。在这样的情况下，中央政府高层必须承担最低限度的责任，就是减少中央官僚机构对体制创新的制约。减少官僚机构干预可以通过各方面的改革来达成，例如划定政府的边界、禁止国企进入竞争性领域、设计新的规制等等。根据过去的经验，中国体制创新的主要角色还是地方政府、企业和社会。如前面所讨论，改革开放以来，体制创新首先发生在这些领域，然后再经中央政府的努力推广到其他地方。如同从前，体制创新还是会发生在这些领域。社会转型危机及应对（上）【要点1】我将秦汉以来的中国社会称为“官家主义社会”，中国经历世族官家主义—小农官家主义—地主官家主义，进入到毛泽东时代的“工农官家主义”，官家主义社会有维持和平环境的能力，但是具有不稳定性，没有独立性，缺乏权力制衡，转型比较困难。【要点2】政治改革的框架有四层，如同玛雅金字塔：塔尖是领导集团的政改动力，然后是影响政改意愿的三层力量：危机强度、社会上不同的行为主体、影响行为主体的重要变量。向民主宪政转型，意味着官方权力受限和公民权利第6页共41页扩张。这是巨量利益的重新调整。从利益的角度看，作为一个整体，官方动力不足而阻力强大，因此，中国的政治体制改革，主要动力将来自危机带来的社会压力和由此触发的体制内动力。【要点3】社会好比一盘棋，棋盘上有许多行为主体。中国的主要行为主体，至少应该注意八个：一官，二农，三农民工，四工人，五国企老板，六民企老板，七知识分子和专业人士，八学生。传统的官-民（民又分为士农工商）格局出现分化，相对强弱也有变化。一般说来，权利受到保护，合乎契约，就有秩序稳定；权利受到侵犯，被强制剥夺，就可能造成危机。【要点4】面对经济增速下行和财政危机，政府手里有许多好牌。向民营企业开放垄断领域，例如金融、能源、教育、医疗、电信、基础设施建设等，必将提高效率，增加就业，带来新的经济增长；可以出售价值数十万亿元的国有企业；实行土地私有化，开放土地市场，也能吸纳巨额货币。官方意识形态拥抱更多的民主，就会发动政治体制改革。如果官方意识形态僵化，民间的第二文化将日益繁荣，逐步成为社会主流观念。【要点5】未来五年至十年，如果经济增速保持在7%左右，出现一二级危机的概率不高。即便出现，凭借多年形成的经验和物质基础，有望及时化解矛盾，社会严重失序的可能性很低。在中小级别危机的驱动下，政治体制会有某些小型甚至中型改良。中型改良更可能发生于容易控制的领域，例如立法机构和司法等领域。在经济增速下行的压力下，深化经济体制改革，市场经济得以完善的概率较高。政治体制改革的力量来自压力驱动吴思：感谢大家光临，今天我向大家介绍的是我最近的一个想法。我做了一个关于中国政治政治体制改革的预测框架，想介绍的核心就是这个框架。框第7页共41页架看起来像玛雅金字塔，最高层是庙宇，这个庙宇代表着中国最高层的决策者、领导人，他们会不会搞政治体制改革？这是一个只有上帝知道的问题（现场笑）。假如他们会主动搞政治体制改革会有一系列的故事，怎么搞？比如邓小平是怎么搞经济体制改革的？以及历史上的改革怎么成功、怎么失败有很多经验教训和规律。但一系列假定的前提是最高层有积极的、主动的搞政治体制改革的意愿，但我觉得希望不大。如果按照利益驱动原则不主动改，因为政治体制改革的核心是向民主法治社会转化，而民主法治意味着对公民权利的更多尊重和对行政权力的更多约束，所以从官家集团顶层来说意味着利益受损，很难想象一个集团会主动干损害自己利益的事。那政治体制改革的力量在哪里？我认为来自压力、来自危机驱动。所以第二层讨论危机，把危机分为五层，我会详细说五级危机和内部互动、内部惯例是怎样的，历史上是怎样的，将来如何展开。第三层是制造危机和平息危机的社会集团和人。我们知道中国历史常规的“官—民（士农工商）”，现在更复杂，“士”分作知识分子和大学生；“农”和“工”之间有一个农民的问题；“商”除了民营企业家之外，还有国营企业的老板。这在一会儿一个一个讨论，这是制造危机和平息危机的社会上的行动者，这是金字塔第三层。第四层是影响社会集团的因素。比如经济上行、下行，财政危机，官府要解决问题手里是否有钱，手里有什么牌，还有观念包括互联网，各个社会集团组织的成本，等等。现在我向大家逐个介绍这四层，介绍完后，综合这四层的整体，对未来十至二十年做一个推测，在他们互动过程中得出一些基本结论，这是我今天给大家讲的