中国的排污交易实践_探索与创新

第十一届中国技术管理（MOT2014）年会论文集532中国的排污交易实践：探索与创新∗王金南董战峰秦颖吴琼杨金田李云生严刚（环境保护部环境规划院，北京，100012）摘要：首先全面探讨了排污交易的理论依据、排污交易政策有效实施的前提条件以及排污交易一级市场和二级市场的内涵和特点等基本问题；对国际及国内排污交易政策的进展和动态进行了系统回顾和评述，识别并分析了我国深化推广排污交易政策的若干热点问题；最后对我国排污交易的发展趋势和试点行动路线图进行了展望，指出中国排污交易制度的构建和完善应分步有序推进、不断拓宽领域、分期重点突破，应加强关键技术、初始分配、交易市场、法律法规、监测监管、执法监督六大体系建设。关键词：排污交易；理论基础；创新特征；行动路线图排污（权）交易（emissiontrade）制度昀早是由美国经济学家CrockerThomas[1]（1966）、RonaldCoase（1968）和DalesJohn[2]（1968）提出来的，现已发展成为许多国家一项重要的环境经济政策，是运用市场机制削减污染的重要手段[3-5]，而且正在用于全球温室气体的减排合作[6,7]。随着我国环境管理改革和环境保护的战略性转变，以及污染物排放总量控制和节能减排战略的推进，利用市场机制实现环境容量资源高效配置的排污交易政策手段也日益受到各级政府部门的重视，并在不同层面上开展了试点和探索。1排污交易的基本问题1.1理论基础国内目前主要是从经济学和法学的角度对排污权交易理论开展了较多的研究。排污权交易制度的经济学理论供给主要有公共物品理论、产权理论以及交易成本理论[8-9]，法学研究则主要是从排污权的权利属性、法学范畴以及合法性法律需求等角度来探讨[10-12]。由于我国的政体、法律体系和传统与西方国家有所不同，排污权理论也具有不同的特点。美国规定排污权是一种财产权，如通过法律明确规定排污权为金融衍生工具，间接地承认排污权是一种独立的财产权。目前世界上只有美国确定了排污权的财产权法律属性[13]。著名经济学家科斯（RonaldCoase，1968）提出的利用市场解决污染问题的科斯定理也是从企业享有污染权（属于私权利）的假定进行推理演绎的。这些理论和实践并不完全符合我国国情，适应中国排污交易制度需要的排污权理论的构建必须建立在真实把握中国具体国情的基础之上。该工作昀重要的一环就是首先应认真梳理和阐明排污权交易的理论基础、实施条件，其产生、发展、演变的过程以及权利形态流转等基础经济理论和基本法理问题。∗作者简介：董战峰，通讯作者，主要从事环境政策技术经济评估、环境经济政策、环境战略与政策领域的研究，中国技术经济学会理事、国家环保科技专家、国家环境经济研究与试点项目副组长兼秘书长。第十一届中国技术管理（MOT2014）年会论文集533（1）公共物品理论具有公共物品属性的环境容量资源在环境形势严峻的今天日益成为具有稀缺性和价值性的生产要素。如果没有合理的政府规制，容易产生“公有地的悲剧”，导致环境容量公共物品的滥用。解决该问题的一个基本途径是，通过政府的积极引导，昀大限度地将环境容量资源引入到市场中，并在政府的规范下，利用市场机制实现环境容量资源配置的市场化运营。排污交易机制就是基于环境经济学上的科斯原理，通过环境容量资源使用者对环境容量资源配额指标的交易而实现的环境容量资源优化配置的一种市场机制。（2）产权理论要明晰排污权的权利形态和属性，必须从排污权初始萌芽的权利源头来寻找，并依此为基础，弄清楚排污权的权利理论逻辑构造。在中国，尽管国家宪法、环保基本法或物权法等法律法规尚未明确规定环境容量资源和污染排放的法律权属，但根据宪法相关规定，我国的资源产权制度采用的是国家或政府代表全体国民行使所有权的一元化自然资源公共所有权模式，因此不难推断，环境容量资源应该同水、矿产、国土等资源一样属于国有，只不过这种资源是一类常见的“无体物”，它的“有形”只有通过允许环境中排放限定数量的污染物来表征和显示。作为一种特殊形态的资源，环境容量资源也具有资源的共性，即也存在滥用和有效利用的问题。其滥用表现为污染物排放超过环境承载力，导致环境质量恶化；其有效利用主要表现为，污染物排放被限定在一定的总量范围时，环境质量不对人体健康、生态安全和社会经济的发展产生不良影响。环境容量资源的国有本质表明，我国环境容量资源主张的权利在初始是带有公权性质的，环境容量资源所有权的权利主体是国家，权利客体是环境容量资源。为了促进国家的经济发展，必须充分合理的利用环境容量资源，即采用环境容量资源分割为排污指标，并以排污许可证的方式加以实现。通过国家环保行政主管部门颁发的排污许可证所确认的排污权利，是国家享有的对环境资源所有权基础上衍生出来的一种权利，是环境资源的所有者国家许可排污者使用环境资源的权利，其实质是对环境容量资源的排他性使用权利而非所有权利，是环境容量资源国家所有权“母权”衍生的一种权益形态，在性质上属于一种行政性的个人公权利或可称为行政性排污权[14]。政府以排污许可证的形式分配排污权，实际上分配的是体现污染物排放总量管制要求的环境容量使用权。学界通常认为排污权属于一种特殊的物权[15-16]，其特殊之处在于，传统物权的客体都体现为“具体的实物”，而排污权的客体是环境容量“无体物”，主要属于“用益物权”。在实际操作中，物权无论其客体是矿产、土地等“实物”，还是各种资源权益等“无体物”，都可以通过对客体权属的流转（即资源的所有权同其使用权、收益权、处分权、留置权等财产性权利相分离并在不同市场主体之间基于市场规则进行流通）实现客体的优化配置，如水权、采矿权、土地权等就是如此，排污权在市场上的权利形态第十一届中国技术管理（MOT2014）年会论文集534转换和流通原理也大体类似。也就是说，行政性排污权转化为私权性排污权权利形态实现与市场机制的对接在理论上是可行的，在实践中是可操作的。尽管在政府的支持下，各地已经开展了众多的排污交易案例实践，但是我国目前的法律制度中并没有关于排污权可以通过自由转让或交易从行政性公权利形态转化为个人私权利形态的规定。因此，应尽快通过民法中物权理论的创新、改革以及环保法律法规中的排污许可制度的改进，明确将排污许可证中规定的公权性排污权转化为可以进入市场进行转让或交易的私权性排污权，进而实现环境容量资源作为商品在市场上的流通、交易，昀大程度地提高环境容量资源的配置效率。从上述分析可看出，排污权交易是社会发展过程中环境资源商品化的体现，是通过一系列以环境容量为客体的权利形态的转换而实现的排污许可制度的市场化形式。在实践中，不少人对排污权不理解或有排斥心理，存在“企业怎么可能具有排污的权利？”、“有钱就可以购买污染的权利?”“企业排污怎么可以是合法的？”等等疑问，这主要是因为目前国家在该方面仍存在政策法规真空，从而致使公众对排污权存在误解造成的。（3）交易成本理论行使国家环境管理职能的政府部门根据环境质量达标要求核定的一定时期内的允许污染物排放总量（即环境容量资源）以排污指标的方式（排污许可证为载体）将排放额分配到企业后，由于不同地区、不同行业或者企业对同一污染物排放指标削减的边际成本差异显著，如果政府允许那些由于工艺技术先进、边际减排成本较低的企业可将其多于政府分配的排放配额的使用权益自主进行出售等经营行为，也允许那些由于扩大规模、新增企业或边际减排成本较高的企业购买这些“空余”出来的排放额并赋予其使用和经营权利，那么在环境保护部门或者第三方的跟踪监管以及有关政策和法规的约束下，出于减排成本昀小化的利益机制驱动，排污交易指标的“需求者”与排污指标的“供应者”企业会积极主动地进行排污指标的有偿转让。这样，具有商品属性的排污许可通过市场价格杠杆和竞争机制的传递作用，就可以在环境资源市场上自由流通。无论对于企业，还是对政府和市场，排污交易机制都是一个较好的污染减排政策选择。对于企业而言，在选择污染治理方案时，有更大的决策自由空间，利于调动企业减排治污的内在积极性，促使企业进行技术改造、升级革新或退出市场；对于政府而言，可减少行政管制成本和监管中的信息难以获取等问题，以较小的社会成本实现污染物总量控制的目标；对于市场而言，能充分利用市场的灵活、资源配置效率优势，实现环境容量资源高效配置的“帕累托优化”状态。由于排污交易机制与整个环保的监测监管、执法监督、环境信息共享等环保基础能力均紧密关联，因此排污交易机制将随着我国环保整体能力的提高而不断发展。但是，建立排污交易制度也要考虑交易成本，不仅要考虑为建立交易市场的技术成本（如排放核定、排放监测、排放跟踪、交易平台等），而且还要考虑用于交易规模限制、交易信息不对称、交易垄断等问题带来的交易效率的损失成本。由于排第十一届中国技术管理（MOT2014）年会论文集535污交易制度与污染物排放总量控制的技术支持条件基本上是相同的，因此在制度设计中往往主要考虑额外的追加技术成本。1.2开展排污交易的基本条件排污交易机制的有效运行，需要具备一系列基本条件：参与交易的排污配额指标的污染物必须是可以使用排放总量控制政策、具有均质混合扩散特点的污染物，如致酸物质SO2、温室气体等；污染物必须要有明确而适宜的总量控制目标要求；要有明确的交易具体范围；要保证分配方法的科学、合理、公平；污染物排放总量指标必须落实到污染源；政策实施的区域和行业范围必须明确；要具备配套的污染源排放跟踪监管能力和交易管理平台；要有必要的法律法规准备，有法可依。排污交易制度也要处理好与环境影响评价、排污收费等相关政策的关系，在已有的环境政策下考虑政策设计，并强化政策的组合效应，增加排污交易政策的效力。1.3排污交易的两个市场（1）基于公平目标的排污配额指标分配一级市场在排污交易政策设计中，排污配额指标既可无偿分配，也可采取有偿分配的方式，由于分配对象获取指标存在竞争性，因此，排污配额指标的分配一般也称为排污交易的一级市场。在排污交易的一级市场中，主要是确保排污指标分配的公平性，其政策目标是落实总量指标，合理设定“增量”，公平地分配初始排污（产）权，建立政府主导的一级市场。由于环境资源产权属于国家，从国家的角度讲，初始排污权的出让应该体现权益，应该获得资源权益金或者出让金，对企业来说，初始排污权的获得则应该缴纳资源租金。这也就是污染物排放指标有偿分配的一级市场。从一级市场的运行模式来看，一级市场的分配主体是行使政府职责的环保行政主管部门；在分配方式上，考虑到环境容量的地区性差异，应采取国家和地方分配结合的方式，即环境保护部与地方环保（厅）局一起代表政府进行分配；对于分配客体，新老企业应区别对待，破产企业要交回排污权；在分配方法上，建议实行基于排放绩效的分配方法；在配额分配的有效时限设置上，考虑到操作性以及与五年总量控制规划结合，可以采取五年期排污许可证的形式；在资金管理上，有偿分配取得的资金可作为环保专项资金，统一管理，支持发展可再生能源、提高能源效率、减排技术等。（2）基于效率目标的环境容量资源配置二级市场排污配额的自由贸易和流通是排污交易的二级市场，是提高污染物排污权（有偿）取得一级市场分配效率的重要措施。二级市场并不是一级市场建立的前提条件，二级市场旨在提高减排效率，降低污染减排的全社会成本。从二级市场的运行模式来看，二级市场的政策主体主要是污染物减排企事业单位和政府；在交易方第十一届中国技术管理（MOT2014）年会论文集536式上，允许企事业单位在符合交易规范的前提下基于市场原则自由贸易，新入企业排污指标的获取，可从二级市场中的排污配额“流量”或者从政府预留的“存量”指标有偿取得；为了防止出现交易价格垄断，交易价格通常采用政府指导下的市场自我调节机制；政策的空间和行业范围，依据污染物的不同而不同，具有动态性，与一级市场的减排目标有关。如中国在“十一五”时期大力推进试点的SO2排污权交易，其政策范围主要是现有火电厂和新建（扩建）火电厂，在中国一些地方试点实践的COD政策范围主要是排放重点企业和污水处理厂，这与中国在“十一五”期间明确SO2、COD为主要