我国耕地保护制度

我国耕地保护制度从我国土地管理史看我国土地管理体制、政策的发展变化与核心趋势背景资料一:1986年2月,国务院决定,成立直属国务院领导的统管全国土地和城乡地政的国家机构;同年8月,国家土地管理局正式挂牌办公。1998年3月,九届全国人大一次会议通过国务院机构改革方案。国家土地管理局,地质矿产部,国家海洋局,国家测绘局共同组建国土资源部;4月,国土资源部正式挂牌成立。2003年12月,中央经济工作会议上,温家宝总理明确提出,国土资源要实行省以下垂直管理。2004年在全国国土资源厅局长会议上，国土资源部孙文胜部长强调2004年的必须抓好的几项重点工作：其中第一项、就是落实最严格的耕地制度，一定要把严格保护耕地、促进集约用地，当作国土资源管理工作的首要任务。带给我们的思考：•最严格的耕地保护制度是什么？•它包括那些具体内涵？•如何理解我国实行最严格的耕地保护制度？•其背景是什么？一、管理体制的变化是实施耕地保护的基础从建国后到1986年以前的30多年里,我国有过几次重大的土地革命。•如20世纪40年代末、50年代初把土地分给农民；•70年代末、80年代初的家庭联产承包责任制等；作用----提高了广大农民投入和保护耕地的积极性。问题----这些变革仅限于所有制与分配方式的层面,土地管理本身则留有许多空白,主要是始终缺乏一个有效的管理体制和机制。实质----缺乏一个政令统一、管理有效的部门。后果----多头管理、分散管理导致土地管理无序与混乱，耕地连年减少。。80年代初平均每年减少耕地700多万亩，1985年当年减少1500万亩。土地管理体制的初步建立建立：1986年8月,国家土地管理局正式成立后,全国各地也按照相应的模式层层建立起土地管理机构。有关部门统计资料显示,到1996年底,全国已拥有从国家到省(区\市)、市(地)、县(市)、乡(镇)五级土地管理机构4万多个,从业人员达22万多人。至此,全国土地城乡地政统一管理体制初步建立。从那个时候起,我国才逐步确立了保护耕地的宏观和微观管理制度,并确定了相应的法律保障体系。第一,建立了土地利用规划管理制度,以保护耕地为核心,合理规划确定建设用地的规模、布局和发展方向,从制度上彻底改变了以往土地无计划管理所造成的混乱现象;第二,建立了建设用地计划管理制度,以计划指标控制非农建设占用耕地;第三,建立了建设用地审批管理制度,有助于各级政府部门确定建设项目用地数量,质量和位置,控制占用耕地;第四,建立了土地开发复垦管理制度,这对推动补充耕地的规范管理起到了重大的作用。土地管理日渐走上了规范化道路。但也在实践过程中逐渐暴露出一些新的问题和矛盾（1986---1998）：土地利用规划管理不到位,难以在耕地保护中发挥龙头作用;土地利用计划管理不适应保护耕地的需要,难以实现对非农建设用地的总量控制;基本农田保护尚未形成有效机制和制度,难以达到对耕地有效保护;建设用地因实行分级管理和限额审批制,基本上是供给服从需要,用地审批完全处于被动局面,难以实现对占用耕地的有效控制;土地产权制度、开发复垦制度等也都不够完善等。1997年全国非农建设用地为202万公顷，其中耕地就达102.44公顷，而依法批准的仅占总面积的75%；闲置土地达11.65万公顷，其中54%为耕地。国土资源管理体制的第二次重大变革1998年4月,集土地、矿产、海洋与测绘四项管理职能于一体的国土资源部正式挂牌成立,成为新组建的国务院29个职能部门之一。土地管理的地位不仅得到前所未有的提高与肯定,而且,与之相关的资源问题也一并得到集中统一、协调管理。实现我国包括土地在内的自然资源的集中统一管理,这是一个从地面到地下,从陆地到海洋的立体化综合管理。强化国家管理土地的职能是这次体制变革的主要“亮点”。土地管理体制改革前后的利弊比较1、第一次土地管理体制•解决问题：解决了一个行政区内的土地由多头管理转向统一管理的问题，使我国的土地管理事业大大向前迈进一大步。•还存在的问题：确立的五级政府管理土地的模式，把土地管理的主要权利交给市、县政府。市、县政府享有土地的收益权和处置权，而国家和省级人民政府的权利受到严重削弱。•产生的结果：1）国有土地资产大量流失：2）土地用途难以得到有效的管制，耕地实际上得不到保护。1986-1998年，全国耕地净减数达到7000多万亩。土地管理体制改革前后的利弊比较2、第二次土地管理体制•解决问题：1）土地管理主要权利上收到国务院和省级人民政府。这些职权主要包括土地利用总体规划的编制审批权、农地转用批准权和土地征用权,实际上是农地转为建设用地的总量控制权。2）土地管理专业职能部门进行重新调整和设置。如耕地保护和土地利用职能部门的设立等,将农地转用、建设用地审批、土地利用和基本农田保护、土地开发整理复垦等相关职能集中,将城市存量土地利用的相关职能集中,便于集中协调管理,有利于加强耕地保护工作,促进土地集约利用。•成效：从体制上确立了国家统一管理的土地管理模式,由此,相关部门和地方政府均建立了以耕地保护为核心的土地管理制度体系,这无疑为严格保护耕地的宗旨和目标建立了有效的制度保障。•还存在的问题：现行体制也渐渐暴露出其在某方面的不足。从全国查处的16多万土地违法案件看,导致乱占耕地问题严重的一个重要原因是管理缺位,其中,大部分违法主体为地方政府,不仅危害大,影响坏,而且处理也难。一些地方政府有法不依,违法批地用地和大面积征占土地,造成大量土地闲置浪费,是耕地减少的一个重要原因。而土地管理部门作为政府的职能部门,对本级政府违法问题缺乏制约机制。与此相关,地方土地管理部门隶属于地方政府,这种管理体制,终究难以保证土地执法的独立性和权威性。•产生的结果：1996年我国耕地19.5万亿亩，到2002年底减少到18.89亿亩，平均每年减少1000余万亩。国土资源管理体制的第三次变革实行省以下土地垂直管理的土地管理体制第三次变革开始了,这次变革必将大大促进严格保护耕地目标的实现。二、土地管理法的修改---土地用途管制体制变革的背后,是思想的变革、观念的更新和法律的完善在作支撑。背景资料二:1986年6月25日,《中华人民共和国土地管理法》经六届人大常委会审议通过,并于同日正式颁布。1988年12月,七届全国人大常委会决定对1986年6月25日颁布的《土地管理法》进行部分修改。1991年1月,国务院发布《土地管理法实施条例》,自当年2月1日起实行。1997年3月,新修订的《中华人民共和国刑法》第一次设立了土地犯罪条款,即破坏耕地罪、非法批地罪和非法转让土地罪。1998年8月,《土地管理法》再次修订,并经九届人大常委会审议通过;1999年1月1日,新修订的《土地管理法》正式实施,新的《土地管理法实施条例》、《基本农田保护条例》与其同步实施。2003年7月,经全国人大有关部门认可,《土地管理法》部分内容将进行修改,主要集中在集体土地流转和征地制度改革两方面。国土资源部为此专门成立了法律修改小组。在这18年中,每一次土地管理体制的变革其实都是在法制的监控下,为贯彻新的法律精神而作出的政治结构上的调整;每一次法律制度与修改的基础,都源于中央决策层的一次思想的变革和更新。背景资料三:1986年3月,中共中央、国务院发出7号文件,即《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》,明确提出了“十分珍惜和合理利用每寸土地,切实保护耕地”的基本国策。1997年4月,中共中央、国务院发出著名的11号文件,即《关于进一步加强土地管理,切实保护耕地的通知》。中央7号文件和中央11号文件的印发，分别引出《土地管理法》的制定和修改。这两份文件是中共中央、国务院关于土地管理和耕地保护问题的最重要文件,在中国土地管理史上具有划时代的意义，。1）7号文件第一次正式提出“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地，是我国必须长期坚持的一项基本国策”2）11号文件明确指出，土地管理和耕地保护是事关全国大局和中华民族子孙后代的大问题，必须采取严格措施，认真贯彻“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策，扭转在人口继续增加情况下耕地大量减少的失衡趋势。1997年11号文件与土地管理法的修订1998年修订的《土地管理法》确立了四条基本原则：•耕地总量只能增加不能减少的原则•土地用途管制的原则•国家对土地实行集中管理的原则•加强土地执法监察原则其主线---完善了基本农田保护制度、确立了建设占用耕地“占一补一”的占补平衡制度、以及以抑制建设占用耕地和加大补充耕地力度为目的的新增建设用地有偿使用费的征收制度等。（现在的耕地保护制度）三、耕地保护观念的变化-----创造性思维和实效性制度保障1、耕地概念有了新变化,耕地保护的重点逐步从数量保护转向粮食生产能力的保护。背景资料四:1988年，原国家土地管理局在湖北荆州试行基本农田保护区划定工作,这是全国范围内首次试行基本农田保护工作并取得成功;1989年5月,原国家土地局在全国推广荆州经验,并部署在全国开展划定基本农田保护区的试点工作。1992年,全国人大常委会通过的《农业法》规定,县级以上各级地方人民政府应当划定基本农田保护区,对基本农田保护区内的耕地实行特殊保护。1994年7月,国务院审议并原则通过《基本农田保护条例》,标志着我国基本农田保护步入法制轨道。基本农田保护制度正式确立。1999年1月1日,新修订的《基本农田保护条例》实施,完善了基本农田保护制度。具体规定了基本农田的各项保护措施,包括基本农田的规划、划定、保护和监督管理制度,以及违反基本农田保护有关规定的处罚办法等。2、土地开发整理的制度化管理体系基本形成,耕地保护转向数量、质量与生态环境保护相结合。•1992年，全国人大通过《农业法》•1994年7月，国务院审议通过《基本农田保护条例》•1999年1月1`日，新修订的《基本农田保护条例》实施四、科学地认识和对待当前土地管理的核心问题,科学地制定对策。背景资料五：“五不准”，即，一不准除法律规定的国家重点建设项目之外的非农建设占用基本农田；二不准以退耕还林为名，将平原（平坝）地区耕作条件良好的基本农田纳入退耕范围，违反土地利用总体规划随意减少基本农田面积；三不准占用基本农田进行植树造林，发展林果业；四不准以农业结构调整为名，在基本农田内挖塘养鱼和进行畜禽养殖，以及其他严重破坏耕作层的生产经营活动；五不准占用基本农田进行绿色通道和绿化隔离带建设。“六不批”，即要求严把建设用地审查关。要求各省级国土资源部门督促各市（地）坚决收回各地违规下放的土地审批权。对土地市场秩序治理整顿工作验收不合格的，未按规定执行建设用地备案制度的，一律停止建设用地审批；对城市规模已经达到或突破土地利用总体规划确定的建设用地规模的，年度计划指标已用完的，未依法及时缴纳新增建设用地土地有偿使用费的，已批准的城市建设用地仍有闲置的，一律不受理新增建设用地申请；对未按国家有关规定进行建设用地预审的，未按预审要求完善相关内容的建设项目，一律不受理建设用地申请。申报城市建设用地必须说明具体建设项目或详细规划用途；对不符合国家产业政策的项目、不切实际的“形象工程”、“政绩工程”项目、别墅项目、高尔夫项目，一律不得报批用地。•“五不准”和“六不批”是前不久，国土资源部下发的《关于进一步采取措施落实严格保护耕地制度的通知》中提出的，是从基本农田保护和建设用地审批这两项制度的层面，推出的新的管理措施。•最严格的耕地保护制度，最基本的是要从落实好法律所确定的几个基本原则入手，如耕地总量只能增加不能减少、土地用途管制、加强土地执法监察的原则等。具体的看，第一，要强化土地利用规划的约束作用。第二，要进一步强化基本农田保护和建设，以建设促保护；强化建设用地审批工作。第三，要制定出有效措施，强化执法监察力度。第四，要强化耕地保护目标责任制，要制定一套综合指标和考核体系，从根本上引导地方政府的用地思想，强化其严格保护耕地意识。