政府投资项目审计常见问题及其定性依据

县域内政府投资项目审计常见问题及其定性依据2020/3/261引言2020/3/26近年来，随着县域经济的快速发展、城镇建设步伐的不断加快，政府投资项目建设规模不断增加。由于县域内大部分项目实施单位没有足够的项目管理和工程技术人员，加上建设主管部门监管不到位，项目实施中出现了一些普遍性、倾向性问题。主要集中在建设程序、招投标、工程管理、财务管理、工程造价、征地拆迁、投资效益等七个方面。2一、项目建设程序方面存在的问题及定性依据1.建设项目边勘察、边设计、边施工。定性依据：《建设工程质量管理条例》第五条“从事建设工程活动，必须严格执行基本建设程序，坚持先勘察、后设计、再施工的原则。县级以上人民政府及其有关部门不得超越权限审批建设项目或者擅自简化基本建设程序。”2020/3/263一、项目建设程序方面存在的问题及其定性依据2.未按规定报批建设项目环境影响评价文件。定性依据：《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条“建设项目的环境影响报告书、报告表，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批。2020/3/264一、项目建设程序方面存在的问题及其定性依据审批部门应当自收到环境影响报告书之日起六十日内，收到环境影响报告表之日起三十日内，分别作出审批决定并书面通知建设单位。国家对环境影响登记表实行备案管理。审核、审批建设项目环境影响报告书、报告表以及备案环境影响登记表，不得收取任何费用。”2020/3/265一、项目建设程序方面存在的问题及其定性依据第十六条国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表(以下统称环境影响评价文件)：(一)可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；(二)可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；2020/3/266一、项目建设程序方面存在的问题及其定性依据(三)对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。建设项目的环境影响评价分类管理名录，由国务院环境保护行政主管部门制定并公布。第二十五条建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。2020/3/267一、项目建设程序方面存在的问题及其定性依据3.未按规定取得建设项目选址意见书。定性依据：《中华人民共和国城乡规划法》（主席令第74号）第三十六条“按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。”2020/3/268一、项目建设程序方面存在的问题及其定性依据4.未按规定取得建设用地规划许可证。定性依据：《中华人民共和国城乡规划法》（主席令第74号）第三十七条“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。”2020/3/269一、项目建设程序方面存在的问题及其定性依据5.未按规定取得建设工程规划许可证。定性依据：《中华人民共和国城乡规划法》（主席令第74号）第四十条“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”2020/3/2610一、项目建设程序方面存在的问题及其定性依据《中华人民共和国城乡规划法》（主席令第74号）第四十一条在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。2020/3/2611一、项目建设程序方面存在的问题及其定性依据6.未按规定取得施工许可证。定性依据：《中华人民共和国建筑法》（2011年4月22日修正）第七条“建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证；但是，国务院建设行政主管部门确定的限额以下的小型工程除外。按照国务院规定的权限和程序批准开工报告的建筑工程，不再领取施工许可证。””2020/3/2612一、项目建设程序方面存在的问题及其定性依据限额以下：《建筑工程施工许可管理办法》第二条第二款“工程投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下的建筑工程，可以不申请办理施工许可证。省、自治区、直辖市人民政府住房城乡建设主管部门可以根据当地的实际情况，对限额进行调整，并报国务院住房城乡建设主管部门备案。”2020/3/26一、项目建设程序方面存在的问题及其定性依据7.项目未按建设工程规划实施。定性依据：《中华人民共和国城乡规划法》（主席令第74号）第四十三条“建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。建设单位应当及时将依法变更后的规划条件报有关人民政府土地主管部门备案。”2020/3/2614一、项目建设程序方面存在的问题及其定性依据8.未取得施工图设计文件审查合格书就擅自施工。定性依据：《建设工程质量管理条例》（国务院令第279号）第十一条“建设单位应当将施工图设计文件报县级以上人民政府建设行政主管部门或者其他有关部门审查。施工图设计文件审查的具体办法，由国务院建设行政主管部门会同国务院其他有关部门制定。施工图设计文件未经审查批准的，不得使用。”2020/3/2615一、项目建设程序方面存在的问题及其定性依据注：《建筑工程施工许可管理办法》（中华人民共和国住房和城乡建设部令第18号）第四条建设单位申请领取施工许可证，应当具备下列条件，并提交相应的证明文件：（五）有满足施工需要的技术资料，施工图设计文件已按规定审查合格。2020/3/2616一、项目建设程序方面存在的问题及其定性依据9.未进行消防设计审核和消防验收。定性依据：《建设工程消防监督管理规定》（公安部令第106号）第十一条“第十三条对具有下列情形之一的人员密集场所，建设单位应当向公安机关消防机构申请消防设计审核，并在建设工程竣工后向出具消防设计审核意见的公安机关消防机构申请消防验收：”2020/3/2617一、项目建设程序方面存在的问题及其定性依据（一）建筑总面积大于二万平方米的体育场馆、会堂，公共展览馆、博物馆的展示厅；（二）建筑总面积大于一万五千平方米的民用机场航站楼、客运车站候车室、客运码头候船厅；（三）建筑总面积大于一万平方米的宾馆、饭店、商场、市场；（四）建筑总面积大于二千五百平方米的影剧院，公共图书馆的阅览室，营业性室内健身、休闲场馆，医院的门诊楼，大学的教学楼、图书馆、食堂，劳动密集型企业的生产加工车间，寺庙、教堂；（五）建筑总面积大于一千平方米的托儿所、幼儿园的儿童用房，儿童游乐厅等室内儿童活动场所，养老院、福利院，医院、疗养院的病房楼，中小学校的教学楼、图书馆、食堂，学校的集体宿舍，劳动密集型企业的员工集体宿舍；（六）建筑总面积大于五百平方米的歌舞厅、录像厅、放映厅、卡拉OK厅、夜总会、游艺厅、桑拿浴室、网吧、酒吧，具有娱乐功能的餐馆、茶馆、咖啡厅。2020/3/2618二、项目招投标方面存在的问题及其定性依据1.招标信息公开度不足。对于依法应该进行公开招标的项目，没有在媒体上发布招标公告，未能将招标信息有效传递给足够数量和范围内的潜在投标人。定性依据：《中华人民共和国招标投标法》（主席令第21号）第十六条“招标人采用公开招标方式的，应当发布招标公告。依法必须进行招标的项目的招标公告，应当通过国家指定的报刊、信息网络或者其他媒介发布。招标公告应当载明招标人的名称和地址、招标项目的性质、数量、实施地点和时间以及获取招标文件的办法等事项。”2020/3/2619二、项目招投标方面存在的问题及其定性依据第十一条国务院发展计划部门确定的国家重点项目和省、自治区、直辖市人民政府确定的地方重点项目不适宜公开招标的，经国务院发展计划部门或者省、自治区、直辖市人民政府批准，可以进行邀请招标。第十七条招标人采用邀请招标方式的，应当向三个以上具备承担招标项目的能力、资信良好的特定的法人或者其他组织发出投标邀请书。投标邀请书应当载明本法第十六条第二款规定的事项。2020/3/2620二、项目招投标方面存在的问题及其定性依据2.投标人之间相互串标、陪标。在招投标过程中投标人之间互相串通，以一家单位为主要投标人，其他单位作为陪衬左右中标结果，主要表现是由一家投标单位承担其他陪标单位的投标保证金。定性依据：《中华人民共和国招标投标法》（主席令第21号）第三十二条“投标人不得相互串通投标报价，不得排挤其他投标人的公平竞争，损害招标人或者其他投标人的合法权益。”2020/3/2621二、项目招投标方面存在的问题及其定性依据3.支解项目规避招投标。建设单位将一个规模不大、技术并不复杂的工程支解为若干小项目，以工程投资额度小为由规避招标。定性依据：《中华人民共和国建筑法》第二十四条“提倡对建筑工程实行总承包，禁止将建筑工程肢解发包。建筑工程的发包单位可以将建筑工程的勘察、设计、施工、设备采购一并发包给一个工程总承包单位，也可以将建筑工程勘察、设计、施工、设备采购的一项或者多项发包给一个工程总承包单位；但是，不得将应当由一个承包单位完成的建筑工程肢解成若干部分发包给几个承包单位。”2020/3/2622二、项目招投标方面存在的问题及其定性依据4.项目不公开招投标。定性依据：1.前期批复文件中明确规定要求招投标的。2.《工程建设项目招标范围和规模标准规定》第七条本规定第二条至第六条规定范围内的各类工程建设项目，包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，达到下列标准之一的，必须进行招标：2020/3/2623二、项目招投标方面存在的问题及其定性依据（一）施工单项合同估算价在200万元人民币以上的；（二）重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在100万元人民币以上的；（三）勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在50万元人民币以上的；（四）单项合同估算价低于第（一）、（二）、（三）项规定的标准，但项目总投资额在3000万元人民币以上的。2020/3/2624二、项目招投标方面存在的问题及其定性依据第二条关系社会公共利益、公众安全的基础设施项目的范围包括：（一）煤炭、石油、天然气、电力、新能源等能源项目；（二）铁路、公路、管道、水运、航空以及其他交通运输业等交通运输项目；（三）邮政、电信枢纽、通信、信息网络等邮电通讯项目；（四）防洪、灌溉、排涝、引（供）水、滩涂治理、水土保持、水利枢纽等水利项目；（五）道路、桥梁、地铁和轻轨交通、污水排放及处理、垃圾处理、地下管道、公共停车场等城市设施项目；（六）生态环境保护项目；（七）其他基础设施项目。2020/3/2625二、项目招投标方面存在的问题及其定性依据第三条关系社会公共利益、公众安全的公用事业项目的范围包括：（一）供水、供电、供气、供热等市政工程项目；（二）科技、教育、文化等项目；（三）体育、旅游等项目；（四）卫生、社会福利等项目；（五）商品住宅，包括经济适用住房；（六）其他公用事业项目。2020/3/2626二、项目招投标方面存在的问题及其定性依据第四条使用国有资金投资项目的范围包括：（一）使用各级财政