公共政策与公共利益

论公共政策的公共利益取向摘要：作者从分析公共政策的本质出发，提出必须坚持公共政策的公共利益取向。同时对何谓公共利益进行了简单阐述，并分析了政府利益对公共利益的影响。最后认为要有效地保证公共政策的公共利益取向，必须建立有效政府，正确处理各种利益间的关系，强化组织建设并制定相应的法规制度等。关键词：公共政策；公共利益一、公共政策的本质及其公共利益取向后行为主义政治学家戴维·伊斯顿从其政治系统分析理论出发，认为“公共政策是对全社会的价值做有权威的分配”。换言之，“一项政策的实质在于通过那项政策不让一部分人享有某些东西而允许另一部分人占有它们”。这一定义突出了3个思想：1.制定公共政策是为了价值分配；2.分配的范围是全社会；3.分配的影响力具有权威性。很显然，这种理解是从政治学原理的角度出发，强调的是公共政策的分配功能。这里关于“价值”的理解是最宽泛的，它包括了一切有用的资源。但由于“价值”这一概念本身就是比较含糊的，因此“为免于对‘价值’一词有宽泛的理解，同时又能突出公共政策的本质，不如把‘价值’改为‘利益’”。即公共政策的本质就是社会利益的集中反映。对于公共政策的利益取向问题，一般有三种观点：第一是公共利益取向，即认为公共政策应代表公共利益；第二是团体利益取向，即认为公共政策是各个利益集团相互斗争、妥协的产物；第三则是个人利益取向。那么公共政策究竟应该致力于哪种利益呢？安德森认为，“政府的任务就在于增进和服务公共利益”。凯尔曼也指出：“政府的功能之一，就是用公共精神教育人，更多地发挥人的主动性，使公共精神在制定政策过程中占优势。”有人认为公共政策过程，就是政府针对从利益觉醒到利益主体的多元化，从利益差距的扩大到新的利益矛盾的产生,不断来调整现实利益关系,实现公平分配以及努力增进公共利益的过程。还有人认为作为政府管理社会的基本制度规范，公共政策的存在象其他一切构成相互依存社会关系的公共规范一样，其对社会的凝聚和对社会行为的调节，有赖于其对社会公共利益的满足和实现。如果说政策是联结政府和社会的主要纽带，那么主要的联结点则是公共利益。也就是说，绝大多数人都认为，公共政策应该坚持公共利益取向。因此，可以认为，公共政策实质上就是政府通过对自身利益和公共利益的考量，在减少主观差距和减少客观差距之间做出选择，进而及时有效地解决公共问题。二、何谓公共利益在公共政策的利益取向问题上，绝大多数人都倾向于公共利益。但何谓公共利益呢？这是我们必须了解的一个问题。关于公共利益的定义问题，众说纷纭。传统上有3种探索公共利益问题的方法。一种是把它与自然法规、正义、正当理由这一类价值标准和规范连在一起；第二种是把它与个人或集团、阶级或多数派的特殊利益连在一起；第三种是把它与个人之间或集团之间竞争过程的结果连在一起。由于难以给公共利益下一个普遍而且具体的定义，亨廷顿认为，部分地解决这个问题的办法就是从统治机构的具体方面着眼给其下定义公共利益既非先天存在于自然法规之中或存在于人民意志之中的某种东西，也非政治过程所产生的任何一种结果。相反，它是一种增强统治机构的东西。公共利益就是公共机构的利益。《公共政策词典》认为，公共利益是指社会或国家占绝对地位的集体利益而不是某个狭隘或专门行业的利益。公共利益构成一个政体的大多数人的共同利益，它基于这样一种思想，即公共政策应该最终提高大家的福利而不只是几个人的福利。新古典主义经济学者认为，公共利益是由社会福利函数来表示的。所谓“社会福利函数”，就是一种社会偏好或“社会排序”，它是以组成的全体成员的个人偏好为基础，对于大家利益相关的、可供选择的各种事物或各种社会安排的一种优劣安排。这种安排所体现的便是“公共利益”，即大家共同的利益。还有人认为，就政策问题发生的政治斗争的结果便是公共利益；有人认为公共利益是一种神话，事实上不存在全体国民普遍认可和接受的公共利益等等。但到底什么是公共利益呢？许多学者认为，提出一个能被普遍接受或关于公共利益概念的客观定义是不可能的，尤其不可能用实质性的词句为公共利益下定义。根据我国的具体国情，我们可以把公共利益理解为人民群众的共同利益，是绝大多数人们的根本利益。是否符合广大人民群众的根本利益，应该成为我们判断某个公共政策正确与否的一个根本标准。坚持从人民群众的共同利益出发，是我们制定任何一个公共政策的根本宗旨。三、政府利益对公共利益的影响现代西方经济学认为，政府在很大程度上也是一个经济人，也会追逐自身利益的最大化，即政府本身存在自利性。通过上述对公共政策本质的分析可知，政府在为公共利益服务的同时，也基于其自身利益的考量进行决策，这样就有一个政府利益对公共利益的影响问题。一般来讲，政府利益有三种表现形式：政府工作人员的个人利益、地方和部门的利益及整个政府的机构利益。1、政府内工作人员的个人利益。政府是由若干成员组成的，每个成员的利益及他们的总体利益是借政府机构来实现的。公共选择理论认为，政府中的个人也是经济人，都天生地追求自身利益的最大化。政府工作人员既是政策的制定者，又是政策的执行者和操作者，在理论上他必须从社会全局利益出发，客观而公正地对待政策问题，但同时他又作为一个理性经济人，具有个体的利益价值和利益取向。由于他们的特殊地位限制了其追求自身利益，这就会迫使有人采用比如贪污受贿、挪用和占用公款等行为实现私利，这就侵害了公共利益。2、地方和部门等的利益。由于计划经济体制下形成的条块分割、地区隔绝式的利益格局，导致政策的制定和执行以体现本地区和本部门的利益为基本原则。如对本地区资源、市场的行政性保护现象；为了维护本行业、本部门利益设置人为障碍，防止外地区同行业竞争进入等。这显然是地方和部门受私利驱动，做出的损害国家、集体利益，损害公共利益的行为。3、整个政府机构的利益。政府常被人们认定为社会的公共组织，只履行公共管理职能，是社会公共利益的最高代表者，不具有自利性。但事实上，政府组织同样拥有自身特殊利益，而且随着政府管理工作成为一种特殊的专门化工作，政府组织的特殊利益也就越来越突出。人们也愈来愈清楚地认识到，在市场经济下，政府作为多元利益主体之一，也要追求自身的最大利益。如政府规模扩大、部门支出的增长等都是政府追求自身利益的表现行为。在我国，这些行为造成政府机构臃肿，行政费用开支比例长期居高不下，且难以遏制。这都导致了政府的人浮于事，而且使政策制定和执行的效率下降，无法有效地实现公共利益。总之，政府作为一个独立的个体，其利益必然对全社会的利益格局产生作用，而且常常使公共政策难以真正体现公共利益要求，影响着公共利益的实现。四、如何有效地保证公共政策的公共利益取向公共政策包括生产社会利益、分配社会利益、交换社会利益以及消费社会利益。归根结底就是控制公共利益和权衡公共利益。公共利益无疑应当是一切公共政策的出发点和最终目的，但公共利益需求在现实过程中存在不一致，甚至是对立的方面。就政府的社会职能而言，政府必须调和不同的利益需求。那么如何有效地平衡公众的利益需求呢？或者说如何保证公共政策的公共利益取向呢？首先，政府必须是有效的，而有效政府应该是市场的、法治的、分权的和民主的。（1）政府必须是一个以市场为基础的政府。它意味着政府的职能必须有利于市场化，让市场去生产和供给竞争性的物品和服务，把其精力主要集中于规则的制定和实施上，营造一个有利的激励环境，建设市场制度，并促进市场的有序运行。（2）政府应该具有行为的确定性和可预见性，并使其行为能够最大限度地避免制定坏的政策，同时又能够鼓励选择好的政策。这就需要建设法治政府，让政府的行为完全按照法治的轨道运行。（3）政府应该适当分权。适当分权，可以使政府据有比较准确的成本和收益感觉，切实履行为公民服务的责任，从而更好地实现配置效率；可以减少搭便车的问题，减少寻租和腐败；可以减轻政府的压力，使政府能够把有限的资源用于解决最为迫切需要的问题上。（4）政府还应该是民主的，或者说是充满竞争活力的。这种民主，是支持有限政府，并以依法行政为框架，以适度分权为基础的民主。它激励公民适当地参与公共生活，激励政府官员更好地为公共利益服务，并有效降低施政成本，提高效率。其次，政府必须协调好各种利益之间的关系。第一，直接利益与间接利益。大多数的公共政策事实上常常较多地反映了一定利益团体的直接利益，并冠以公共利益的名义。那么同时该政策是否伤害了非对立方的公众呢？如果一项政策在较多地反映一定利益团体的直接利益的同时亦为其他公众带来了间接的利益，那么这项政策在多数情况下是可行的。第二，现实利益与未来利益。某些公共政策在短时间内可能会给一定的社会群体带来一定的利益损害，但在更长的时间内却可以给公众包括损害者带来新的利益；而某些政策可能恰恰相反。第三，形式利益与内容利益。相较于政策的内容及其自身的利害关系，公众更关心政策在制定和实施过程中对自身的实质影响。第四，利益和代价。获取一定的利益总要付出一定的代价，但代价并不一定总是与利益成正比的。虽然政策的作用在于通过多种形式在总量上实现公共付出与公共利益之间的平衡，但必须考虑到一定时间的公共政策是否惠顾到了社会的利益主体。第五，利益的综合。公共政策是规范人们在追求利益所出现的矛盾的或冲突中的行为，同时既要反映社会大多数人的利益需求，又要兼顾保护少数人的合法利益。因此政策应把各种利益矛盾尽量控制在较小的范围内，以保证社会的稳定与发展。第六，利益的落实。利益分配是公共政策的重要环节，但更重要的是公众能否按照政府的预定目标，获得应有的利益。政策的内容必须贯彻到实践中去，产生应有的政策效果，才能保证公众的公共利益。总之，公共利益是一个复杂的系统，受到各利益主体得失关系的影响。对此，政府必须通过宣传、教育，使参与政策制定和执行的人们认识到，“我们在做出集体决定时，不仅是为自己，而且是为他人在做出决定”。同时，还应强化组织机构的建设，制定相应的法律、制度、规范等，来限制个人、利益团体等谋取自身私利的行为，在制定和实施公共政策时坚持公共利益优先的原则。参考文献：[1]［美］戴维·伊斯顿.马清槐译.政治体系——政治学状况研究[M].北京：商务印书馆，1993.[2]陈庆云.公共政策分析[M].北京：中国经济出版社，1996.[3]［美］詹姆斯·E·安德森.公共决策[M].北京：华夏出版社，1990.[4]［美］史蒂文·凯尔曼.制定公共政策[M].北京：商务印书馆，1990.[5]［美］亨亭顿.变化社会中的政治秩序[M].北京：三联书店，1988.[6]［美］E·R·克鲁斯克，B·M·杰克逊.公共政策辞典[Z].上海：上海远东出版社，1996.[7]樊纲.渐进改革的政治经济分析[M].上海：上海远东出版社，1996.