中美政府信息公开制度比较评论

在简要介绍中、美两国政府信息公开制度建设的历程后，基于中国的《政府信息公开条例》和美国的政府信息公开制度体系，从信息公开的原则、权利主体、范围与例外、方式和程序、救济制度及各自存在的问题等角度进行比较分析；就中国政府信息公开制度的发展、政府信息公开制度的立法式和立法层级、相关法律配套关系、公民意识培养和社会监督机制等方面作了思考世界上许多国家都建立了政府信息公开制度，并使之成为本国政府行政公开的基础性法律保证。其中以美国的政府信息公开制度体系最为稳定和完善，是世界各国建立自己的信息公开制度的重要参照。近年来我国政府开始在理论和实践上进行政府信息公开制度的尝试与研究；多个地方政府已制订或颁布了地方性政府信息公开法规。2008年5月1日《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）正式施行，标志着在立法上确立了我国的政府信息公开制度。西方国家的政府信息公开制度已经比较成熟，而我国仍处于立法的初始阶段，在未来的政府信息公开法的立法和建立全面的政府信息公开制度体系的过程中，还需要在实践经验、制度架构和立法目标等方面从其他国家取得借鉴。因此，有必要对中美两国的政府信息公开制度作比较分析。1．政府信息公开制度概述政府信息公开是指政府部门根据法律规定和法定程序公开其政务活动，公开有利于公民实现其权利的信息资源，允许用户通过多种方式，依法利用各级政府部门控制的信息。“政府信息公开对于促进经济增长、推进依法行政、实现人民的民主权利、治理腐败等具有重要的意义。”［1］同时，政府信息公开也对保障公民知情权、建立阳光政府、建设和谐社会、充分发挥政府信息的社会和经济效益产生积极而深远的影响。政治领域与政府的公共性决定了政府信息的公共物品属性；政府信息公开是民主政治建设的重要标志，对任何形态的社会发展都有重要的作用。政府作为政府信息的所有者和控制者，积极推行政府信息公开制度是其义不容辞的责任。政府信息公开制度是指国家行政机关和法律、法规及规章授权和委托的组织，在行使国家行政管理职权的过程中，通过法定形式和程序，主动将政府信息向社会或依申请而向特定的个人或组织公开的制度［2］。作为一种法律安排，政府信息公开制度承认公民对国家拥有的信息有公开请求权，同时规定，国家对这种信息公开的请求有回答的义务。2．中国政府信息公开制度概况建国以来，我国政府一直比较重视人民群众知政、参政和监督政府机关的权利。1949年的《中国人民政治协商会议共同纲领》中规定了“公民享有思想、出版、集会、结社”等方的自由和权利，同时可以向行政机关、行政人员“提出批评和建议”。历次宪法都有政府要经常保持同人民群众的联系，倾听人民群众的意见的相关规定。现行宪法也规定公民对行政机关及其工作人员享有批评、建议、申诉、控告、检举、监督等权利。我国的政府信息公开立法起步较晚，但进步迅速，主要是地方政府信息公开立法步伐加快：2002年11月6日，广州公布了国内第一个《政府信息公开规定》，并于2003年1月1日开始实施，成为我国第一部地方政府“阳光法案“；《深圳市政府信息网上公开办法》于2004年4月1日起施行；2004年1月20日颁布，2004年5月1日生效的《上海市政府信息公开规定》，首次规定了“新闻发言人”制度；北京市政府法制办2004年9月22日召开有关会议，下发《关于进一步深化依法行政信息公开工作的意见》；此外，《成都市政府信息公开规定》、《长春市政府信息公开规定（暂行）》、《杭州市政府信息公开规定》、《济南市政务信息公开暂行办法》等地方规章也都相继出台。改革开放以后，在1980年代中期，基层行政机关创造了“两公开一监督”形式，即公开办事制度，公开办事结果，监督行政机关及办事人员。1988年5月1日起实施的《价格法》规定了价格公开制度和价格听证制度。1995年颁布《行政处罚法》第四条明确规定了行政处罚的公开原则。1998年，中共中央办公厅发出《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》。2000年《政府工作报告》中指出：“要积极推行政务公开，鼓励人民群众依法对政府及其工作人员进行监督，并发挥舆论监督的作用。”2000年12月26日，中共中央办公厅和国务院办公厅联合下达了《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》，要求在全国乡镇政权机关和派驻乡镇的站所全面推行政务公开制度。2003年颁布的《行政许可法》第五条明确规定政府行政许可公开原则。2004年3月，国务院印发《全面推进依法行政实施纲要》，把政府信息的公开作为推进依法行政的重要内容。2005年3月中共中央办公厅、国务院办公厅联合出台《关于进一步推行政务公开的意见》。据统计，从1979年至今，共有60多部法律涉及公开的要求，其中有关政府信息公开的有17件；有220多件行政法规规定了公开制度，其中有关政府信息公开的有67件［3］。这些规定和在实践中建立起来的规范、规则在部分领域构建了我国政府信息公开制度的立法序幕，是中国目前最具权威的国家级政府信息公开法规，标志着中国政府信息公开制度的正式建立。3．美国政府信息公开制度概况美国是政府信息公开制度比较发达、制度体系比较完善的国家。美国经济在世界上的领先地位，尤其是信息产业独步天下的霸主地位，与其政府信息的自由流动与使用制度有着内在的必然联系［5］。美国政府信息公开制度是通过立法的形式逐步建立和完善的。早在建国之初，美国就意识到了政府信息公开对保护公民权利的重要性。杰弗逊（thomas·jefferson）指出，政府的基础在于民意，要防止政府犯错误就应将关系其本身事务的全部资讯给予人民［6］。1791年的《宪法第一修正案》规定国会不得制定限制言论或出版自由的法律，后又补充规定联邦政府不得以任何形式限制公众对政府信息的使用；1895年颁布、1976年修正的《版权法》明确规定版权保护不适用__于政府的任何文件、报告等文本。这两部法律是美国政府信息公开制度的基础性法律，确立了美国开放政府信息的基本原则。但是，由于这两部法律没有直接规定政府信息必须公开，并且美国国会曾于1789年制定了一套俗称管家法（housekeepingstatue）的法律，赋予行政长官监护使用及保管与其业务有关的记录、文书及财务的权利［7］。因此，在1966年以前，联邦政府的活动是否公开主要取决于政府的自由裁定权。二战以后，由于冷战的需要，政府信息公开受到了来自行政部门的很大阻力，许多政府部门不愿意向社会公众公开其信息和活动。尽管1946年制定的《联邦行政程序法》规定了公众可以得到政府文件，但是同时又附设了很多限制条件，使得公众实际上很难获得政府信息；甚至国会也无法得到政府信息。在强烈的公众呼吁下，1966年美国国会制定《信息自由法》。该法要求行政机关依职权或依申请向社会公开政府信息；在法定范围内，任何公民无论其目的如何，均享有得到政府信息的权利；行政机关拒绝提供有关信息，应当承担举证责任。1996年美国国会出台修正案，确认联邦政府机关拥有或保存信息的任何材料都适用《信息自由法》。《信息自由法》彻底改变了美国的政府信息公开制度，在美国第一次从成文法上确认了公众获得政府信息的权利。此后，美国又相继于1972年制定的《联邦咨询委员会法》要求联邦咨询委员会的组织、监督、文件和会议必须公开；1974年制定《隐私权法》规定了行政机关对个人信息的搜集利用和传播必须遵守的规则；1976年制定《阳光中的政府法》要求委员会制（合议制）行政机关的会议必须公开举行，公众可以观察会议的进程，取得会议的信息和文件；1995年通过《精简公文法》，防止政府机构垄断、独占政府信息资源，消除政府机构的任何限制性做法，及时、公正地干预政府机构对信息资源的垄断行为，同时通过实行免版税原则，禁止政府机构从事商业性信息开发。上述法律构成美国政府信息公开制度的完整体系，奠定了政府信息公开的法律基础，成为世界各国建立本国政府信息公开制度的参照标杆。4．中美政府信息公开制度的比较与分析4．1信息公开的原则理论界一般认为，信息公开的原则是公开为原则，不公开为例外。但由于文化传统、政治制度、保密习惯和社会心理等差异，中美两国政府信息公开的原则有所不同。美国《信息自由法》确定的是“以公开为原则，不公开为例外”原则。我国在《条例》颁布之前，一般奉行“普遍不公开，特殊的才公开”的原则，即有法律明确规定予以公开的信息才可以公开，没有规定予以公开的信息不能公开。而《条例》则强调了“公开为原则，不公开为例外”的原则，体现了由“法无准许即禁止”到“法无禁止即公开”的根本性转变，同时，也从原来的个别的信息公开转变为整体的信息公开。4．2信息公开的权利主体信息公开的权利主体是指政府信息公开的对象，或有权向行政机关提出信息公开的申请人。权利主体的范围大小决定了政府信息公开的开放程度。一般各国对政府信息公开的对象都规定较宽。美国1946年制定的《联邦行政程序法》曾经规定为“有适当的、直接的利害关系人”才有信息公开请求权。但目前《信息自由法》对信息公开的请求权人在法律条款中使用“公众”一词。信息公开请求权适用于任何人，没有其他限制，法人等组织和外国人也在法律的适用范围以内。我国《条例》规定政府信息公开的权利主体为“公民、法人或者其他组织”，没有其他任何限定。这种规定与美国大体相同，体现了较高的立法水平。4．3信息公开的范围与例外一般而言，政府部门在履行其职责的过程中所收集、产生、整理、加工、保存和传播的所有信息都属应公开的内容，除非法律有例外规定。确定信息公开范围是建立政府信息公开制度的基础和保障。由于制度不同，政府信息公开的范围确定存在较大差异。根据《信息自由法》的规定，美国的政府信息公开范围包括联邦政府行政部门所拥有的文件。行政部门包括内阁各部、军事部门、政府公司、政府控股公司、独立管制机构以及行政部门设立的其他公营部门。但《信息自由法》不适用于联邦选举产生的官员，包括总统、副总统、参议员、众议员，不适用于司法机关，不适用于私营企业、联邦政府的合同方或受资助方、私人组织、州政府或地方政府。《信息自由法》要求政府机关在《联邦登记簿》上公布4类信息［8］，也要求政府机关使公众能够查阅与复制5类信息［9］。我国的《条例》第9条规定了行政机关应主动公开的信息范围；第10至12条规定各行政机关要按照第9条的要求，在其职责范围内确定主动公开政府信息的具体内容，并分别规定了其应当重点公开的政府信息。在政府信息公开的例外方面，美国《信息自由法》列举了9种不予公开的信息［10］。其中对个人隐私的双重保护是美国政府信息公开制度的重要特色。我国《条例》分别在第7条、第8条、第14条对不予公开的政府信息进行了规定，充分借鉴了国外的规定。但与美国的情况相比较，由于我国配套法律制度不完善，对不予公开的范围的界定比较困难。4．4信息公开的方式和程序政府信息公开的方式指作为政府信息公开的义务主体的行政部门依法向公众公开政府信息的形式和方法，一般可分为主动公开和依申请公开。主动公开即政府主动在各种媒体（包括网络）上以公报等方式或将政府信息放置在公开场所、特定场所，供公众查阅、复制、索取等的方式公开政府信息；依申请公开即政府在申请人的要求下对特定信息予以公开的方式。相应的，政府信息公开的程序也可分为两种：主动公开的程序和依申请公开的程序。（1）关于主动公开美国行政机关主动公开信息的方式主要有：行政机关在《联邦政府公报》上公布信息；保证公众查阅、复制文件；在因特网上发布行政机关信息。鉴于信息数字化和政府信息化的趋势，1996年通过的《信息自由法》修正案又将数字化信息与纸质信息置于同等地位。主动公开也是我国政府信息公开制度的重要内容。《条例》的第15条、第16条具体规定了政府信息主动公开的方式。其主要内容与美国基本相同。在公开的程序上，美国分为两类，一类是政府机关在《联邦登记簿》上公布的信息，包括政府机关的总部及各地工作机构的情况，各机关开展活动、决定问题的一般程序和方法，程序规则及表格的相关内容说明等等；另一类是不要求在《联邦登记簿》上公开的信息，包括行政裁决中的最后意见，不公布的政策说明与解释、可能影响公