实效社区治理模式的重组与实践以社区大学为例

實效社區治理模式的重組與實踐：以社區大學為例33實效社區治理模式的重組與實踐：以社區大學為例*李柏諭∗∗一、前言二、文獻探討三、分析架構與研究方法四、研究結果五、結論近年來，政治學界有越來越重視「跨域治理」（cross-boundarygovernance）研究的趨勢。傳統跨域治理研究多半以跨越「地理區域」或跨越「轄區」議題所需要的公共管理模式為探討對象。然而，仔細檢視跨域治理所涵蓋之範圍其實不只有地理上的「超溢現象」或者是轄權上的「越權行為」；就理論層面而言，跨領域治理機制反映出主要行為者就是第一部門、第二部門與第三部∗本文為國科會計畫「實效社區治理模式與跨部門協力關係的重組與實踐：以社區大學傳遞終身教育服務模式為例」（NSC98-2410-H-214-025）的部分研究成果。本文初稿曾發表於中華公共事務管理學會主辦之「兩岸青年學者論壇─兩岸NGO的發展對社會的影響」，國立中山大學，2009/9/5。作者衷心感謝兩位匿名審查人就本文所提供的精闢指正及寶貴意見。∗∗義守大學公共政策與管理學系助理教授。E-mail：[e-mail]投稿日期：2009年09月25日；接受刊登日期：2010年1月13日。東吳政治學報/2010/第二十八卷第一期/頁33-87。34東吳政治學報/2010/第二十八卷第一期門的協力機制研究。本研究從協力關係中探討「實效社區治理模式」（modelofeffectivecommunitygovernance）的重要基礎，特別著重理論層面的設計與討論，重新詮釋跨治理領域議題的內涵與類型，並進一步說明實效社區治理模式的核心依據與制度設計的原則。在經驗層次上，本研究希望藉由對社區大學與政府間如何建立和諧協力模式的討論，重新勾勒出社區治理的新義，進一步將目前社區治理的知識累積進行重新概念化與類別化的精煉工作，並提出一套以「社區型態的治理模式」為基本框架的行動方針。藉由（1）推動公民參與、（2）落實成效評估，與（3）完成治理工作等三個不同層面的討論，試圖將過去易流於規範性論述或形式性討論的社區治理研究，導向具有實際治理技術與治理成效的研究取向，以期作為各種社區治理工作及實際參與社區治理過程的參考依據。關鍵詞：治理、跨域治理、社區主義、實效社區治理模式、社區大學實效社區治理模式的重組與實踐：以社區大學為例35一、前言近年來，政治學界有越來越重視「跨域治理」（cross-boundarygovernance）研究的趨勢。傳統的跨域治理研究所關懷者，多半以跨越「地理區域」或跨越「轄區」議題所需要的公共管理模式為探討對象。然而，仔細檢視跨域治理的研究文獻，可以發現相關研究所涵蓋之範圍其實不只有地理上的「超溢現象」或者是轄權上的「越權行為」；就理論層面而言，「跨域治理」的討論其實涉及了另一種治理領域的跨越與因應治理需求所需的協力機制研究。這種協力關係的討論，類似於第一部門（公部門）、第二部門（私部門）、第三部門（非營利組織與公民社會）之間的協力模式分析；只不過傳統上對於三種部門間的討論多半以建立規範型架構的應然面討論為主（Coleman,1990;Kooiman,1993;Lynnetal.,2004;PierreandPeters,2000;Putnam,1993;江明修、鄭勝分，2004；廖坤榮，2002），較少有整合性分析架構的梳理與重構。儘管上述的跨領域治理機制反映出主要行為者就是第一部門、第二部門與第三部門，不過，因應治理需求所需的跨領域治理機制將更重視「實效治理模式」的設計與實踐。這也使得協力機制研究的趨勢將從傳統的「規範型架構」之建立，朝向更具指示性意義的策略分析。而此一趨勢成為引導本研究著手從協力關係中設計「實效社區治理模式」（modelofeffectivecommunitygovernance）的重要基礎。有鑑於此，本研究擬從治理領域的角度重新詮釋「跨域治理」的討論，並嘗試從過去理論文獻所累積的規範型理論架構中，結合政府、社區大學與民間非營利組織之間的協作關係作為經驗對照，36東吳政治學報/2010/第二十八卷第一期試圖從「社區主義」（communitarianism）的討論中延伸出一套具有指示性意涵（prescriptivemeaning）的中程理論架構，以分析目前終身教育學習服務的傳遞模式與機制、類似公共服務傳遞過程所可能面臨的挑戰與困境、以及未來可進一步發展或修訂社區治理的策略與方向。首先，本研究特別著重理論層面的設計與討論，試圖重新詮釋何謂跨治理領域議題的內涵？如何在不同的跨治理領域議題類型中建立協力關係與多元行為者之合作架構來處理相關公共事務？再者，進一步說明何謂「實效社區治理模式」？其核心依據、制度設計的原則、以及協力配搭過程該如何協調？昀後，在經驗層次上，本研究希望藉由對社區大學與政府間如何建立和諧協力模式的討論，重新勾勒出社區治理的新義，進一步將目前國際學界與台灣學界對於社區治理的知識累積進行重新概念化與類別化的精煉工作，並試圖提出一套以「社區型態的治理模式」為基本框架的行動方針，藉著（一）推動公民參與、（二）落實成效評估，與（三）完成治理工作等三個不同層面的討論，試圖將過去易流於規範性論述或形式性討論的社區治理研究，導向具有實際治理技術與治理成效的研究取向，以期作為各種社區治理工作及實際參與社區治理過程的參考依據。二、文獻探討(一)跨域問題的治理類型之分析當代行政學界對於「跨域治理」的探討，大多以公部門政府機關的水平合作或垂直整合為關注所在（吳英明，1994；江大樹，2004；實效社區治理模式的重組與實踐：以社區大學為例37林水波、李長晏，2005）。這類的文獻所強調的是政府部門間的合作與衝突關係的重新體現，期望能建立某些實質的管理或協調機制，以順利推動各類公共服務的傳遞。然而，鑑於公共事務在內容上的複雜程度極高，所以涉及的行為者或利害關係人也就變得多元，就此，所謂的「跨域」已經不再被限制在公共領域的機關法人或政府部門之間的關係重述中，反而因為議題本身的複雜程度漸增，使得不少公共事務中的議題已逐漸成為跨治理領域問題，一則涉及跨越轄區範圍的實際地理範疇或空間領域，一則更是涉及了管理領域的多樣性變革。這也使得在學界裡開始有各種針對跨域性公共問題或公共事務之解決，所衍生出來的新治理模式。換言之，新型態的治理模式所欲揭示的關鍵邏輯則是在於建立一套更能符合各種多元需求的因應體系，以追求實質善治（goodgovernance）的目標。治理研究有必要在模式（model）之設計與選擇上作一相對應的整合。對此，跨治理領域議題類型中的特殊協力關係，即成為現今行政學界落實善治的重要途徑，相關研究係指針對兩個或兩個以上的不同行政部門、區域或自治團體，因彼此間的業務與功能的疆界相接重疊而逐漸模糊，從而導致權責不分、無人管理與跨部門的問題發生，此時必須藉由公部門、私部門以及第三部門的結合，透過協力與契約關係等聯合方式，以解決跨越單一行政區域的公共問題（李長晏、詹立煒，2004：6）。例如，美國政府對於跨域性問題之處理有非正式政府合作、府際服務契約、合作協力模式、正式與非正式的組織間協力、區域政府聯盟、城市邦聯制、市縣合作制、兼併、區域性特區及公共管理、外包、境外管轄權等多種的解決模式與策略（趙永茂，2003：55）。38東吳政治學報/2010/第二十八卷第一期跨域問題垂直關係府際關係公民協力關係中央與地方政府關係地方政府間關係政府機關與公民社會關係政府機關與企業組織關係第一面向第二面向第三面向第四面向水平關係權力權力利益利益圖一以跨域問題為導向的治理類型之分析資料來源：本研究繪圖。有鑑於此，本研究嘗試在此先提供一個整合性的初步分類，希望能就解決跨區域公共事務的諸多跨域管理制度試圖作概念架構的重新設計，並藉此提供一些跨域治理可能配搭的治理體制與工具。在概念上，晚近跨域治理的研究成果可以從「垂直關係─水平關係」面向和「府際關係─公『民』協力關係」面向，進一步區分成四種類型的協力關係研究，這四種類型的關係除了傳統上的垂直、水平協實效社區治理模式的重組與實踐：以社區大學為例39力關係外，亦包括了公「民」協力關係，即政府與民間的企業以及與公民社會間的合作關係（如圖一所示）。進一步來探討圖一的初步類型化架構可以發現，位於圖一第一與第二面向的「府際關係」指的是國家內部從中央到地方形成若干級不同政府間的相互運作關係。就府際關係的狹義面向來說，主要係指各層級政府間之「垂直關係」，例如中央政府與直轄市政府、縣政府與鄉鎮市公所等的相互關係；惟就廣義面向而言，府際關係其實更涵蓋同級政府間的「水平關係」、特定政府機關內各部門間之協調管理關係等（Wright,1988:39;江大樹，2004：6）。而圖一的第三與第四面向中之「公『民』協力關係」，指的即是政府與民間團體的關係，其中包括了「私部門」與「第三部門」，如人民、服務對象、社區組織、法人團體、非營利團體等。這種協力關係意指公部門與民間團體（無論是私部門或者是公民社會）將可形成一種特殊互動的夥伴關係，在共同合作與分享資源的信任基礎下結合，以提供政府部門的服務（Stephenson,1991:110;吳英明，1994：61）。就本研究在靜態結構面的分類下，跨域治理的基本演化類型有四：1.中央與地方政府關係；2.地方政府間關係；3.政府機關與公民社會關係；4.政府機關與企業組織關係。然而，政府彼此之間或與第三部門、企業組織間的互動關係亦為跨域治理類型建構的重要屬性。本研究擬以「政府機關與公民社會關係（第三面向）」為經，並結合政府機關「權力」、「利益」內斂與公民社會「權力」、「利益」外擴所產生的「社區主義的分權模式」為緯，探究社區大學本身的社區治理結構，並以社區大學為「地方治理」的基本分析單元，就社區的概念加以說明政府與人民另一型態的互動關係模式，檢視社區大學終身教育體系與社區結合的現況，以進一步申論社區大學40東吳政治學報/2010/第二十八卷第一期如何回饋社區營造與展現公民社會之命題。(二)社區主義的分權模式當代社區主義乃是針對傳統西方自由主義之反思而興起，社區主義與自由主義之間的辯證與論戰（communitarianism-libertydebate），在很大程度上既是政治哲學問題，也是倫理學問題（Bell,1993;Etzioni,1998;Kymlicka,1992；江宜樺，1998；石元康，1998）。雙方爭論的核心問題在於「個體/個人與群體/社會」的對立、「理性/工具與價值/規範」的對立。自由主義強調個人自主性，認為任何政治現象或社會環境的真正行動者為個人，唯有個人享有完全的自主空間，社會整體的自由才足以確保（Reiman,1994:19-20;Kautz,1995:52-53）。個體私利決定論所構築的自由主義，講求自身權利的優先性，從而缺乏社群意識與共同體感受（Rosenblum,1989:1），只作為競逐國家社會福利的受惠者，而忘卻本身應負有的對於國家社會之公民責任，被視為工具性社群，亦即缺乏生命共同體的群體關係之建構。反對論者認為太過強調個人主義及個體決定論的傾向，經由長期發展演化之下，因忽略了集體行爲，昀終導致整個集體政治現象的意義消失殆盡。對此，社區主義修正自由主義的觀點，在「個群/群體」的方法論層面上，社區主義認為個體並非先於社會而可以獨立存在，個人的意義與價值必須沈浸於社會脈絡中探尋；在「理性/價值」的規範層面上，社區主義認為共善與美德等公共利益的實現，才能使個人的利益充分實現確保（俞可平，1999：7-8）。社會科學的研究者在論述社會或政治現象時，其分析單元（unitofanalysis）到底是以具有自主選擇權的個人，還是以超越人的結構限制為主體（陳敦源，2002：32），抑或統合兩者從而形塑「行動實效社區治理模式的重組與實踐：以社區大學為例41者─結構」（agent-structure）之分析層次（Dessler,1989;HayandWincott,1998;郭承天，2000：173），此乃攸關研究的取向。隨著近代政治現象之