行政职能简介

公共行政学内蒙古财经学院公共管理系第三章行政职能第三章行政职能第四节中国政府职能转变的内容和途径第一节行政职能概述第二节行政职能的分类和内容第三节西方国家关于政府职能的理论与实践第一节行政职能概述一、行政职能的概念和特征二、行政职能的地位和作用一、行政职能的概念和特征（一）行政职能的概念1．理论界，人们习惯将行政管理称之为政府职能，而政府职能问题是一个与国家现象有着同样悠久历史且异常复杂的问题，今天，政府的行政职能依然是一个热烈争议中的课题。2.具有代表性的两种观点：一种是“行政职能是指政府为实现国家利益和满足社会发展的需要而负有的职责和功用。”另一种：“所谓行政职能是指国家行政机关依法管理国家、社会生活诸领域的功能和作用。主要涉及到政府应该管什么，怎么管，发挥什么作用的问题。”★第一节行政职能概述★一、行政职能的概念和特征3.行政职能的定义：行政管理主体行使国家行政权力，依法对国家事务、社会公共事务和机关内部事务进行管理所发挥的基本职责和功能作用。涉及到行使行政权力的范围、程度和方式。它既强调政府的任务、责任，又强调政府的功能、作用，是行政职责和行政功能的有机统一。包括以下几个层面的含义：（1）行政职能的实施者是政府组织体系（2）行政职能是国家职能的表现和具体执行（3）行政职能与其他国家职能紧密相联★第一节行政职能概述★一、行政职能的概念和特征（二）行政职能的特征1．差异性不同类型的国家，行政职能有着不同的阶级属性。同时，由于各国社会、历史、文化及经济发展状况等国情方面的差异，由于行政层级、管理主体和客体等方面的不同，决定了各国政府职能的范围、重点有所不同。2．执行性行政职能总是通过具体的行为方式实现法律、政策、方针和决策精神，有着鲜明的权威性。同时，执行性使得行政职能与社会变化相联系，可以使其以各种灵活机动的方式渗透到社会生活中去解决这些问题。★第一节行政职能概述★一、行政职能的概念和特征（二）行政职能的特征3．动态性在不同的国家、同一个国家的不同阶段，行政职能的内容、职能侧重点和职能的实现方式都在不断的变化和发展。4.多样性从性质上可分为政治职能和社会职能；从范围上可分为对外职能和对内职能；从具体领域上可分为政治、经济、文化教育、社会服务等基本职能；从运行过程上可分为决策、组织、协调、控制等职能；从管理层次上有高、中、低层次的政府职能的区分。★第一节行政职能概述★二、行政职能的地位和作用（一）行政职能体现着国家行政管理的性质和方向，是行政活动的前提和依据。行政职能是国家职能的具体体现，它决定了政府活动的性质和方向、范围和内容。因此只有准确地界定了政府的职能，才能为政府活动提供依据和前提。只有按照行政职能来实现行政系统的运作，才能保证行政运行机制的科学化、程序化。★第一节行政职能概述★（二）行政职能是建立和改革行政组织的依据。行政组织是行政活动的主体，行政组织设置得科学、合理，行政活动才能有效地进行和发挥作用。要建立精简、效能、统一的行政机构，就必须依据行政职能来设置。行政组织设置的规模、层次、数量等都是由行政职能决定的。行政职能的变化决定着行政组织机构也必然随其做相应的变化。行政组织机构出现的臃肿、膨胀、重叠问题，往往是没有依据职能去设置或调整行政机构所致。二、行政职能的地位和作用★第一节行政职能概述★二、行政职能的地位和作用（三）行政职能是确定行政管理活动内容和方式的依据。政府的各项活动应该是在行政职能规定的范围内进行，不能超过这个方向。管理的内容不同，其管理方式也应有所选择。行政职能的性质不同决定了行政活动的方式变化。不同的部门因其行政职能不同其活动的方式也不同。同时，对同一对象的管理，不同时期由于政府职能的不同，管理方式也不一样★第一节行政职能概述★二、行政职能的地位和作用（四）行政职能是政府组织管理活动科学化的重要基础。政府的管理活动是一个动态的过程，研究和确定行政职能可以使我们更加科学地认识和把握政府管理过程，既要注意发挥管理过程中各项职能应有的作用，也要认真检查各个环节之间的关系，就能够对薄弱环节及时予以加强和调整，采取正确有效的方法，组织管理活动的科学化和高效率。★第一节行政职能概述★★第一节行政职能概述★（五）行政职能的实现程度是政府管理效能的表征和检验标尺。行政活动目的在于追求行政职能的充分实现以及行政目标的达成。评价一个行政系统的工作效率的高低及效果的好坏，其实质是看它实现其职能的程度。政府的行政职能受到多方面制约，如国家本质和政府制度，行政权限划分、组织机构设置、人员素质、经费、行政决策等等方面的制约，所以行政职能实施的结果是检验政府管理效能的检验标尺。二、行政职能的地位和作用第二节行政职能的分类和内容一、基本职能二、政府的运行职能一、基本职能（一）政治职能阶级专政职能保卫职能社会治安职能民主政治职能★第二节行政职能的分类和内容★一、基本职能（二）经济职能计划指导职能培育、完善市场机制职能宏观调控职能服务职能★第二节行政职能的分类和内容★监督职能一、基本职能（三）文化职能发展科学技术的职能发展教育的职能发展文化事业的职能发展医疗卫生事业的职能★第二节行政职能的分类和内容★发展体育事业的职能一、基本职能（四）社会职能★第二节行政职能的分类和内容★社会福利社会救济社会保险社会服务人口政策社会优抚社会保障环境保护二、政府的运行职能（一）国外学者的观点1．五项职能说1916年，法国著名管理学家、古典组织理论的奠基人亨利•法约尔（HenriFayol）在其代表作《工业管理与一般管理》一书中阐述了行政管理的运行职能，他指出“管理，就是实行计划、组织、指挥、协调和控制。”2．七项职能说1937年，卢瑟•古立克（GulickLutherH）在与林德尔•厄威克（UrwickLyndall）共同出版的《行政管理科学论文集》中，提出著名的“POSDCRB”(计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算)七项职能说。★第二节行政职能的分类和内容★二、政府的运行职能（二）我国学者的观点：在我国，关于行政管理运行职能的内容，总的来说看法比较一致，基本认同四项职能说。政府职能作用的发挥是一个过程，从过程的角度看，政府的运行职能可分为计划、组织、协调、控制职能。★第二节行政职能的分类和内容★计划组织协调控制二、政府的运行职能1．计划职能计划职能是指体现行政管理的目的性和规划性的职能。（１）调查研究；（２）发展预测；（３）总体设计；（４）具体设计；（５）方案选择；（６）实施修正。★第二节行政职能的分类和内容★二、政府的运行职能★第二节行政职能的分类和内容★2．组织职能（１）首先要根据职能设置相应的部门和机构（２）根据各部门的具体职能的分解和调整，延伸到具体的职务和岗位，定编定员，并制订出每个职位的权力和责任。二、政府的运行职能★第二节行政职能的分类和内容★3．协调职能协调职能是指行政管理过程中平衡各类行政关系、调节各种利益因素的职能。（１）作用在于消除组织之间、组织与个人之间、组织成员之间的矛盾；（２）范围包括：协调行政系统各部门之间、中央行政机构与地方行政机构之间、政府部门与企事业单位之间、行政活动各环节之间的关系；（３）方法：统一目标、统一政策、明确权责、完善体制、有力的监督、充分的沟通。二、政府的运行职能★第二节行政职能的分类和内容★4．控制职能控制职能是指行政组织掌握行政目标实施过程，防止和纠正偏离目标行为的职能。（１）确立可行的控制标准；（２）获取准确的偏差信息；（３）采取有效的措施进行调节。第三节西方国家关于政府职能的理论与实践一、“守夜人”的政府职能论二、干预主义的政府职能论三、有选择地干预“市场失败”的政府职能论整体框架前资本主义时期资本主义社会时期奴隶社会封建社会自由资本主义时期垄断资本主义时期当代资本主义时期★第三节西方国家关于政府职能的理论与实践★一、自由资本主义时期的行政职能——“守夜人”的政府职能论洛克在他的《政府论》中提出，政府的主要任务是保护个人的自由和财产，“政府除了保护财产之外，没有其它目的”。之后，亚当•斯密于1776年在他发表的《国富论》中，第一个从经济的角度界定了政府的职责。他在市场是完美的、没有缺陷，竞争是完全的，经济人是理性的前提下，构筑了一幅经济人由价格机制引导，经济自发有序运行的完美图景。★第三节西方国家关于政府职能的理论与实践★一、自由资本主义时期的行政职能——“守夜人”的政府职能论斯密把政府的主要职能归为三项：（1）保护国家安全，使其不受外来侵犯；（2）保护社会上的个人安全，使其不受他人的侵害和压迫；（3）建设和维护某些私人无力办或不愿办的公共事业和公共设施。斯密的思想在当时得到普遍认可。★第三节西方国家关于政府职能的理论与实践★一、自由资本主义时期的行政职能——“守夜人”的政府职能论斯密斯密“守夜人”的政府职能论的提出有其特定的背景（1）是17、18世纪资产阶级革命后建立起的资产阶级专政的国家中，新生产力的代表者资产阶级在行使国家权力中受到封建力量的限制。（2）西方市场经济发育的初期阶段，生产力不发达、市场容量小，市场缺陷还未暴露出来。“守夜人”政府理论的提出导致政府从经济领域中的全面撤退，为市场经济的发育扫清了道路。★第三节西方国家关于政府职能的理论与实践★二、垄断资本主义时期——干预主义的政府职能论从19世纪中叶起，市场自身的缺陷逐步暴露出来，资本主义所固有的矛盾日益尖锐，自由主义的统治方法已不适应这时的统治要求，1929－1933年席卷资本主义世界的经济危机。社会经济持续衰退，金融体系接近崩溃，失业剧增，生产相对过剩，饥饿寒冷与财产大幅贬值。人们不得不承认市场调节的严重缺陷和政府干预经济和社会事务的必要性。★第三节西方国家关于政府职能的理论与实践★二、垄断资本主义时期——干预主义的政府职能论从19世纪中叶起，市场自身的缺陷逐步暴露出来，资本主义所固有的矛盾日益尖锐，自由主义的统治方法已不适应这时的统治要求，1929－1933年席卷资本主义世界的经济危机。社会经济持续衰退，金融体系接近崩溃，失业剧增，生产相对过剩，饥饿寒冷与财产大幅贬值。人们不得不承认市场调节的严重缺陷和政府干预经济和社会事务的必要性。★第三节西方国家关于政府职能的理论与实践★二、垄断资本主义时期——干预主义的政府职能论凯恩斯在他1936年出版的《就业、利息和货币通论》一书中提出，要全面增强国家的作用，政府不应该仅仅是社会秩序的消极保护者，而且还应该是社会秩序和经济生活的积极干预者。当时的美国总统罗斯福全面推行以凯恩斯理论为基础的国家干预理念，进行了一系列改革。欧洲世界20世纪30年代后普遍推行的福利计划都是凯恩斯干预主义理论在实践中操作的结果。★第三节西方国家关于政府职能的理论与实践★三、当代资本主义时期的行政职能——有选择地干预“市场失败”的政府职能论伴随着政府职能的大规模扩张,政府规模也急剧膨胀,政府开支特别是社会福利开支占国民收入的比重急剧上升,政府财政负担也越来越重,并在经济衰退的70年代形成了严重的财政危机。巨额财政赤字和超负荷的社会经济管理职能使人们对政府的功能和运行方式的合理性和有效性产生了怀疑。在这种情况下,政府不再是解决问题的途径,而成了问题本身。★第三节西方国家关于政府职能的理论与实践★三、当代资本主义时期的行政职能——有选择地干预“市场失败”的政府职能论有选择地干预“市场失败”的政府职能论以科斯的产权理论和布坎南的公共选择理论为主要代表。只要产权明确界定，自愿的交易总能产生最优的结果。这就是著名的科斯定理。公共选择理论认为，“市场失败”并不是政府干预的根据，因为政府干预和市场经济一样也有局限性和缺陷，存在着“政府失败”。★第三节西方国家关于政府职能的理论与实践★三、当代资本主义时期的行政职能——有选择地干预“市场失败”的政府职能论有选择地干预“市场失败”的政府职能论主要观点是：（1）市场有失灵，政府也有失败。政府的失败既表现为对经济干预过度造成的市场进一步失灵，又表现为对经济干预不足而使市场不能有效运行；（2）政府只能干预市场的长久性（根本性）失败，不能干预市场的暂时性（