第九章 公共政策评估

12政策评估政策执行政策决策政策议程政策规划公共政策一般过程政策周期理论3第九章公共政策评估本章要点●政策评估的概念、类型、意义和标准●政策评估的过程及步骤●政策评估的八种模式●政策评估的方法●政策评估面临的困难以及推进政策评估事业的途径4第1节政策评估概述一、政策评估的概念1.关于政策评估含义的四种观点（1）政策评估主要是对政策方案的评估,属于政策评估中预测评估的范畴；（2）政策评估是对政策全过程的评估，既包括对政策方案的评估，还强调对政策执行以及政策结果的评估；（3）政策评估是对政策的执行过程进行追踪与控制，以修正方向；（4）政策评估的着眼点应是政策效果。5一、政策评估的概念2.政策评估的定义政策评估主体依据一定的标准和程序，运用特定方法，对政策的科学性、可行性以及实施后的效果、效益和效率进行分析、比较、综合后所做出的一种价值判断，以此作为决定政策继续、调整或终结的依据。6政策评估效果评估效益评估效率评估政策评估是对政策执行后结果的系统分析。78二、政策评估的意义1．政策评估是检验政策效果、效益和效率的基本途径2．政策评估是决定政策调整、继续或终止的重要依据3．政策评估是有效配置资源的基础4．政策评估是决策科学化、民主化的必由之路9政策评估的主体1．政策的制定者和执行者（责任）2．专业性、职业性的评估机构和人员（专业）3．大众传播媒介（公共利益）4．目标群体评价（自我利益）101．正式评估和非正式评估⑴非正式评估：指对评估者、评估形式、评估内容没有严格规定，对评估的最后结论也不作严格的要求，人们根据自己掌握的情况对政策做出评价。（专家点评、媒体分析、公民评判、领导检查）⑵正式评估：指事先制定完整的评估方案，并严格按规定的程序和内容执行，并由确定的评估者进行的评估。它在政策评估中占据主导地位，其结论是政府部门考察政策的主要依据。（政府评估和专业机构评估）三、政策评估的类型11三、政策评估的类型2．内部评估和外部评估⑴内部评估：由行政机构内部的评估者所完成的评估。它可分为由操作人员自己实施的评估和由专职评估人员实施的评估。（执行者和政府内专业评估机构）⑵外部评估：由行政机构外的评估者所完成的评估。（立法机构、司法机构、大众传播、投资者、研究机构、社会团体、公民等）121314153．事前评估、执行评估和事后评估⑴事前评估：在政策执行之前进行的一种带有预测性质的评估。（预评估）⑵执行评估：对在执行过程中的政策实施情况的评估,以确认政策是否得到严格地贯彻执行。（过程评估）⑶事后评估：政策执行完成后对政策效果的评估，旨在鉴定人们执行的政策对所确认问题达到的解决程度和影响程度。（结果评估）4.单一政策评估和复合政策评估三、政策评估的类型16四、政策评估的标准政策评估是一种依据特定标准和程序的政策分析活动，实质上是一种价值判断。要进行价值判断，非有价值的尺度不可，那就是评估标准。评估标准是对公共政策进行分析评价时所遵循的客观尺度和准则，其设定是否科学将会决定评估的科学性和有效性。因此，评估标准的确立是政策评估的逻辑起点和前提基础。171、威廉·邓恩的观点标准内容效果结果是否有价值?目标是否完成？效率为得到这个有价值结果付出了多大代价充足性这个有价值的结果的完成在多大程度上解决了问题?公平性成本和收益在不同集团间是否等量分配?回应性政策运行结果是否符合特定集团的需要、偏好或价值观念?适宜性所需结果(目标)是否真正有价值或者值得去做?18(1)投入工作量。在政策执行过程中所投入的各项资源的质与量以及分配状况。(2)绩效。依据具体明确的目标，分析政策对客观事物与政策环境所造成的实际影响，绩效既包括政策推动的结果，又含有民众心目中认定的满意程度。(3)效率。即投入工作量与绩效之间的一种比例关系。(4)充分性。即满足人们需要、价值或机会的有效程度，它反映了绩效的高低。2、林水波、张世贤的观点19(5)公平性。即公共政策所投入的工作量以及产生的绩效在社会不同群体间公平分配的程度。(6)适当性。即公共政策目标和所表现出的价值偏好，以及所依据的假设是否合适。(7)执行力。即探求影响公共政策失败的原因，进而导致因果模型的构建。(8)社会发展总指标。即对社会状态与发展的数量进行描述与分析。2、林水波、张世贤的观点203、政策评估的主要标准（1）生产力标准:有无或在多大程度上解放生产力，促进生产力的发展。（2）效益标准:以实现政策目标的程度作为衡量政策效果的尺度。（3）效率标准:即政策效益与政策投入之间的比率。（4）公正标准:指在政策执行后，导致与该政策有关的社会资源、利益及成本在社会不同群体间公平分配的程度。（5）政策回应度:指政策实施后对特定团体需求的满足程度。21第2节政策评估的过程和模式一、政策评估过程的三个阶段1．准备阶段（1）确立评估对象：评估什么政策（2）制订评估方案①阐述评估对象②明确评估的目的、意义和要求③确定评估标准④确定评估的内容、范围、手段⑤评估的场所、时间、工作进度、经费（3）挑选培训人员，建立评估机构，落实评估条件，撰写评估方案222．实施阶段（1）利用各种调查手段，全面收集政策制定、政策执行、政策影响和政策效益等方面的信息。常用方法：观察法、查阅资料法、调查法、个案法、实验法等。（2）综合分析政策信息。（3）综合运用适合的评估方法，对政策进行评估，得出评估结论。233．总结阶段撰写评估报告，提交给有关领导与部门。⑴自我检验所得出的结果的可信度和有效度；⑵让评估结论与政策设计者、决策者、执行者见面，以便发挥评估的诊断、监督、反馈、完善和开发功能。①对政策效果进行客观陈述、对政策进行价值判断、提出政策建议。②对评估过程、方法及评估中的一些主要问题加以说明，对评估工作的优缺点进行总结。24选择评估对象建立评估机构制定评估程序收集必要资料分析已获资料写出评估报告公共政策评估的步骤25二、政策评估报告的基本结构标题页：题目，提交日期、报告为谁备（提交对象）、报告由谁起草（提交人）。评估摘要：政策评估的主要程序、简单结论和分析得出的建议。目录导言：①阐述所要评估的政策问题是什么。②说明评估该政策问题的价值或意义。③介绍为收集和分析资料所采用的技术方法和程序。评估正文评估结果：评估结果是对研究分析结果的介绍。结论和建议：在评估结果的基础上，简要概括评估中的主要发现，并提出相应的建议。附录：详细的图表和统计分析、资料收集工具、分类编码的工具与形式、实地调查程序、支持文件证明等。26三、政策评估的八种模式德国学者韦唐在《公共政策和项目评估》一书中提出关于政策评估模式的系统分类框架。他将评估模式分为三大类：效果模式——经济模式——职业化模式。27评估模式效果模式经济模式职业化模式－同行评议目标达成模式附带效果模式目标结果—无目标评估模式系统单元—综合评估模式顾客的关心—顾客导向模式利益相关者的关心等利益相关者模式（北美）政策委员会（瑞典）效率模式成本－收益分析成本－效益分析生产率模式－生产率模式韦唐政策评估模式的分类281．目标达成模式内容：（1）目标达成评价：结果与政策（项目）目标是否一致；（2）影响评价：结果是不是由政策（项目）所造成。步骤：（１）明确政策（项目）目标及它们的真正含义，并将它们按重要程度加以排序，再把它们转变成可以测量的客体；（２）测定这些预定目标实际上可在多大程度上实现；（３）弄清楚政策（项目）促使或阻碍目标实现的程度。29优点：（１）评估思路清晰明确（２）提供客观的评估标准（３）具有简单性和有效性缺陷：（１）忽略了成本（２）在目标不清的情况下难以运用（３）不考虑意料之外的结果（４）忽视实施过程302．附带效果模式关注非预期的、预料之外的政策效果。附带效果是指项目目标范围之外的影响，与主要效果——政策制定者有意识地想要得到的主要实质性影响——相区别。附带效果模式的特征是以预定目标为评估基本的标准，但是又充分考虑到附带效果的存在。313．无目标模式无目标模式关注所有结果—不管是计划内还是计划外的结果。评估者的主要任务是全面观察政策实施，然后找出所有相关的结果，对结果的价值进行判断。324．综合模式该模式认为，评估不应只局限在已得到的结果上，而至少应包括执行，甚至还包括计划。从系统论的观点看，公共政策可分为“投入”、“转换”和“产出”三个阶段。综合模式又在每个阶段中区分了描述和判断两个范畴。描述的内容分为两项：目标和现实情况；判断则分成标准和判断。整个干预过程被分成了12个单元。33投入阶段描述：①意图（目标是什么样的，希望得到什么样的效果）②观察（发生在这一阶段的活动的相关数据；对现状的描述）判断：①标准（作为比较基础而使用的价值准则）②判断（比较意图、观察和标准的过程）转换阶段描述：①意图（项目如它所计划的那样执行吗）②观察（实际的执行和项目交付）判断：①标准（作为比较基础而使用的价值准则）②判断（比较意图、观察和标准的过程）产出阶段描述：①意图（项目所预期的结果）②观察（项目结束后所收集的与实际结果相关的数据）判断：①标准（作为比较基础而使用的价值准则）②判断（比较意图、观察和标准的过程）345．顾客导向模式顾客导向模式将政策干预对象的目标、期望、关心甚至需要作为评估的组织原则和价值准则。顾客导向评估的核心是项目是否使顾客的关心、需要和期望得到满足。应用顾客导向评估的关键是定位政策（项目）的顾客，得出顾客对项目的看法。顾客定位确定样本调查意见356．利益相关者模式利益相关者是指所有对政策（项目）的目标和执行感兴趣，并对其具有影响的团体和个人。应用利益相关者模式首先要找出卷入或对项目的出台、执行和结果感兴趣的主要团体和个人。36重要的利益相关者包括：（1）目标群体（2）直接受益者（3）直接管理者（4）资源提供者（5）外部咨询顾问、供应商以及其他对计划/项目提供支持的人或机构（6）在本计划/项目环境中可能受到计划/项目结果影响或对其感兴趣的其他机构（私人实体机构、社会组织）37重要的利益相关者包括（韦唐）（1）公民（2）决策者（3）不同政见者（4）主管官员（5）独立中介机构（6）顾客（7）交叉部门（8）竞争者（9）大环境中的利益相关者（10）学者387．经济模式（1）生产率模式：即产出与投入的比率。（2）效率模式：成本－收益分析和成本－效益分析。在成本－收益分析中，项目的投入与产出都用货币单位测量；而在成本－效益分析中，投入用货币单位而产出则根据真实效果计算。398．职业化模式职业化模式指职业人员根据他自己的价值准则和执行的质量标准来评估其他人员的执行情况。主要是同行评议，着力于对评估对象作一个全面的质量判断。职业化模式主要应用于公共生活中的一些目标较复杂、技术难度较大的领域。40第３节政策效果评估的方法一、政策效果的概念政策效果是政策执行后对客体及环境所产生的成效和影响。广义的政策效果包括政策产出与政策影响两部分。政策产出：指政策行动对于目标团体所提供的服务、货品或资源。如高速公路建设长度、福利支出。政策影响：指政策产出对目标团体或政策环境所产生的预期或非预期的改变，而此种改变通常是指目标团体或相关利害关系人的行为与态度的变化。如福利支出是否增强了个人安全感与满意度？41二、政策效果评估的方法1．成本—效益分析法42（1）效益相等时，成本越小的方案越优。（2）成本相等时，效益越大的方案越优。（3）效益与成本均不限定时，效益与成本比率越大越好。43（2）前后对比法政策执行前政策执行后时间A2政策效果＝A2－A1模型1A144（3）“投射—实施后”对比分析政策执行前政策执行后时间模型2政策效果＝A2－A1PP1A1A2趋向线45（4）“控制对象—实验对象”对比分析时间政策执行前政策执行后政策效果＝A2－B2模型4A1B1A2B2控制对象实验对象46[案例]高雄市社会发展评估1979年7月高雄市制订“高雄市社区发展实施办法”，试