中国养老保险文献综述

文献综述浅谈中国养老保险制度问题研究与改革摘要：老年保障是社会保障制度中最重要的组成部分，养老制度是大多数国家老年保障的基本形式，其功能就在于保障老年人退休后的基本生活需要。养老保险是社会保险五大险种中最重要的险种之一。在全球人口老龄化的趋势下，在人口赡养比不断提高的状况下，养老保险的重要性日益凸显，而养老保险制度所受到的挑战也越来越严峻，因此，养老保险制度的改革和完善已经成为全世界学者争论的焦点，同时也是各国政府关注的重要问题。在养老保险制度改革的全球化趋势下，我国作为一个发展中国家和人口大国，面临的老年保障问题更为严重。一方面，我国特殊的人口政策加快了人口老龄化的步伐；另一方面，我国经济体制的转轨，迫切需要建立新的养老保险制度来代替步履维艰的旧的养老保险制度。一、养老保险制度的历史探索与理论关于两种筹资模式的运行机制的研究，经济学界大都借助于萨缪尔逊引进的迭代模型来分析和论证。Samuelson（1958）在一定的假定前提下，指出在一个纯储蓄即不存在生产和投资并通过现收现付的代际转移维持养老保险的社会里，养老储蓄的利率等于人口增长率；此后Aaron（1996）在迭代模型中引进生产和投资，得出养老金的增长取决于两个因素：人口的增长率和劳动生产率的增长率。袁志刚利用两期迭代模型支持了艾伦的结论，另外指出在完全积累制下，养老金的增长取决于金融市场的资本报酬率即市场利率，而索洛增长模型推导出的经济增长的黄金定律表明，当一个经济的资本增长率等于人口增长率加上劳动生产率的增长率时，经济处于最优增长的路径，与此相应的利率即为长期动态的最优利率，因而完全积累制下的养老金增长也取决于人口的增长率和劳动生产率的增长率。孙树菡对各国养老保险制度的改革进行总结，其形式概括起来有两大类：小调整和大改革。小调整是指，在不对现行制度进行根本性变革的情况下，着力缓解该制度财务危机而采取的一系列的改进措施。其主要趋势是通过提高退休年龄和延长享受退休待遇应满足的服务年限来调整领取退休待遇的资格条件；通过提高缴费率和放宽缴费基数的限制来改变缴费结构；通过减低缴费基数和改变调整养老金的指数化方式来降低退休待遇的支付水平；以及通过改进基金的管理方式，增大基金管理者的管理权限，扩大基金的投资范围，来促进基金更有效地增值。大改革则是对现行公共养老保险制度进行根本性变革，包括基金筹措方式和待遇计发方式的变革。具体形式包括：筹资方式由现收先现付制转为完全积累制，或者相反，养老金的计发方式由待遇确定型转为缴费确定型，或者相反。在实际中，实行“大改革”国家的改革形式主要有两种：一是由现收先付式、待遇确定型制度转为现收先付式、缴费确定型制度;二是由现收先付式、待遇确定型制度转为完全积累式、缴费确定型制度。二、中国养老保险制度的问题研究穆怀中认为城镇职工养老保险事业的发展大致经历了三个阶段：传统体制阶段（1951-1980年）、社会统筹试点及实施阶段（1981-1990年）、社会统筹与个人账户相结合阶段（1991-2000年）。他指出经过50年的发展，我国已建立起相当规模的养老保险体系，但仍存在许多问题。按其成因分，大致可分成三类：第一类是环境因素，主要指人口老龄化的影响；第二类是由于历史因素造成的隐性债务；第三类是养老保险制度本身不健全。同时还存在缺乏配套的法律法规作保障，技术手段不先进等问题。世界银行认为现收现付制具有代际转移支付的性质，随着老龄化的发展，社会保险费支付的负担会日益沉重，从而导致政府财政赤字膨胀，引发养老金支付危机。Prescott更是论证了在劳动力供给弹性很高的情况下，即使对现有工作人员加税，也解决不了养老金支付危机问题。同时，他们都认为个人储蓄账户与工资增长率和利率有更直接的关系，因此在这一制度下人口老龄化对社会保障制度所带来的冲击将缩小。肖严华则通过二期迭代模型的敏感性分析指出人口增长率越低，越难以证明一个养老保险基金为零的完全现收现付制是合理的；人口增长率越低，要达到修正黄金规律所需要的最优养老保险基金就越大，在此情形下，政府通过管理最优养老保险基金，才可有效地应对人口老龄化对养老保险制度的冲击（肖严华，2004）程永宏（2005）反驳了人口老龄化的冲击下，现收现付制养老保险制度难以为继的观点，他构造了一个以人口老龄化程度和经济增长关系来反映在职者养老金负担率的模型，数理分析表明人口老龄化并不必然导致现收现付制养老保险发生支付危机，关键在于经济增长速度与人口老龄化速度之间的差距。他运用预测的2001～2060年中国人口老龄化速度的数据，对理论模型进行实证检验，表明在未来几十年中国人口老龄化程度不断提高的现实下，只要人均产出增长率不低于3%，或总产出增长率不低于4%，现收现付制就不会发生支付危机。Barr论证了基金制同样不能解决人口变化带来的冲击，因为人口变化带来的根本问题是整个产出的下降，如果养老金领取者的消费需求超过工人的储蓄需求，商品市场上物价的上涨会降低养老金领取者的年金购买力，资本市场上的供给过剩则会引起资本价格的下降，导致以后的年金也相对减少（NicholasBarr，2000）。对储蓄和经济增长的影响上，世界银行认为现收现付制度下，直接用于当期支付的缴费不能增加政府的储蓄，而个人社会保障税的征收也使私人部门的储蓄减少了。费尔德斯坦认为，公共养老金制度通过“挤出储蓄”和“挤进储蓄”两种方向相反的力量影响个人储蓄（MartinFeldstein，1974）。他对美国的实证研究表明，美国公共养老金制度的资产替代效应远远大于引致退休效应，导致私人储蓄水平下降了30～50%，而引进个人积累制的养老计划，将提高私人储蓄，进而改进经济的效率，即使现收现付制度不会减少储蓄，由它向基金积累制转变也必然会引起个人储蓄的增加。费尔德斯坦于1996年的研究表明，如果把美国当前的现收现付型社会养老保障制度变为完全积累的缴费确定型制度，会在50年或更长的时间里给GDP带来年均0.1%增长。考特里可夫等人则认为，这种变化将使美国资本总量在70年后增加37%，GDP增加11%，实际工资水平增长317%（Kotlikoff，1979）。宋健敏（2002）用一般均衡的迭代模型来分析养老保险的两种模式，研究结果显示完全基金制养老保险将个人储蓄转变为社会共同的储蓄，社会储蓄量和总资本存量不发生改变，完全基金积累制对经济增长的影响是中性的；现收现付制下，个人的养老保险保费支付与养老金领取是分离的，个人扩大消费倾向会导致储蓄下降，进而使得社会总资本存量减少，由此引发经济增长率下降。改良主义学派的巴罗则提出了生命周期模型，认为每一代人都通过他们的孩子与下一代人发生关系，现收现付制减少私人储蓄的结论就值得怀疑（Barro，1974）。Diamond等经济学家认为任何强制性储蓄的增长被自愿性储蓄减少所抵消的程度才是关键。实践也证明，在实施基金积累制的智利，由于强制性养老储蓄代替了其他自愿形式的储蓄，国民收入中的储蓄率总体上并没有变化，只是储蓄形式发生了转移。另外，Diamond还认为养老基金投资与资本市场回报率高于GDP的增长的前提是经济处于动态有效状态，但并不是所有国家都如此（Diamond，1965）。Barr则认为积累制下的未来产出高于现收现付制这一论证过程至少需要三个环节（Barr，2000）：积累制带来比现收现付制高的储蓄率→较高的储蓄转变成更多更好的投资→投资又带来产出的提高。但是，储蓄的增长并不一定带来新的投资，投资也不能自动带来增长。此外，储蓄与增长之间的关系在发展中国家的转型时期面临更复杂的状况。袁志刚则指出从理论上来讲，两大体系对储蓄的影响差异并不明显。养老保险体系无论是采用现收现付制，还是采用完全积累制，只要一个经济的最优储蓄率能够得到保证，养老金增长的物质基础是完全一样的，即养老金获得增长的物质源泉只能是下一代就业人口的增长和他们劳动生产率的提高。只有当现收现付制下的总储蓄出现不足时，即该经济的利率大于黄金增长的最优利率，这时如果通过个人积累制的引进，可以提高国民储蓄，使利率增长恢复到与黄金增长相一致。因此，养老体系由现收现付制向个人积累制的过渡，经济的效率就可以得到改进，养老体系的转轨就是一种帕累托效率的改进。在新的历史发展时期，中央针对“三农”问题发出三个文件，为我国三农问题的解决提供了纲领。在此背景下，我国理论工作者也加大了中国对“三农”问题的研究力度。杨翠迎指出中国城市社会养老保险制度相对较为全面，而农村的社会养老保险制度长期缺位，目前多数农村人口仍然依赖传统的家庭养老模式进行养老。政府对社会养老保险制度应承担财政责任，学者达成一致。陆解芬（2004）认为一项社会政策的执行，需要人力、物力、财力等的支持，其中，财力支持是最重要的，政府不可推卸其财政责任。李迎生（2005）认为国家应兑现其对农村社会保障的财政责任并推动多渠道筹集农村社会保障资金，确保农村社会保障基金的保值增殖；汪柱旺（2006）从社会保障制度运行的根本需要来看，财政责任是政府在社会保障中的第一责任，并指出国家的投入主要包括养老保险的一部分运行成本和承担给付养老金的不足部分。据尚长风（2001）的推算，如果按照分批、分期、逐步推进的做法，只要以财政收入总额的1%左右就基本上能够解决农村养老保险对资金的需求。卢海元认为只要对现行农村发展政策进行微调，政府就能既承担起建立农村社会养老保险制度的财政责任，又收到增加农民收入、启动农村市场、实现经济良性循环等多重政策效果（卢海元2003a）。基于改变目前占中国人口70%的农民基本没有老年社会保障的现状，申策和JohnWilliamson根据其他发展中国家的经验，提出了建立一个覆盖全国农村的最低社会养老金制度的构想。该构想不要求受益人付费，开始时养老金额要低，并考虑到地区之间收入水平的差别。这一构想的实施将加快农村脱贫的进程，提高农村老年人的生活水平，缩小城乡差距，有利于新农村建设，并促进社会的安定与和谐（申策、JohnWilliamson，2006）张晖（1997）等人分析了我国农民社会养老保险的经济可行性，认为目前建立全国范围的农村社会养老保险是不可行的，只有东部和中部一些省份才具备开展这项工作的条件，并认为如果经济确如所预测的以年平均9%的速度增长，全国性的、真正的农民年金保险制度要到15～20年以后才能顺利地建立起来马利敏（1999）从世界经验着手，认为目前我国政府无论在经济实力还是在实际操作上都不可能为农村社会养老保险制度提供足够的财政支持以吸引绝大多数农民参加该计划。梁鸿（1999）在对建立农村社会保障的约束因素进行分析后指出，由于中国政府财力有限，而城市又处于经济改革的中心，根据“发展优先和效率优先”的发展战略，必定在资金的竞争性使用中具有优势，因此现阶段中国尚无能力建立真正的全国范围内的农村社会保障制度，只能以局部地区的社区保障作为替代。三、中国养老保险制度未来发展趋势与改革？就中国养老保险制度的弊端和问题提出以下策略：1.扩大基金来源的渠道，建立多层次的养老保险体系。提高养老金保值增值的能力，实行国有资产变现，发行社保长期债券，进入资本市场等措施，把社保基金做大。放松对养老金投资于股票的管制，增加投资的比例。在保障基金安全性的同时，为了获得更多的收益，要在经过严密的精算之后将资金投资于风险相对比较大的投资工具，以期获得更高的基金收益。2.阶段性提高退休年龄尤其是妇女的退休年龄。降低老年抚养比例，减轻养老金发放的沉重压力。提高退休年龄还可以在减少退休人口的同时相应地增加在职人口的数量，从而可以降低赡养比率。有研究表明，中国目前的退休年龄如果各提高5岁的话，当前退休人口会减少1000万，在支付水平不变的前提下，养老金的支出可以减少1／3。3.积极发展企业年金计划即补充养老保险和个人储蓄养老保险。强化个人自保的意识，加强企业和个人对养老保险的责任与义务。使得养老保险的各个支柱都得以发展和完善，为建立多层次的保障体系打好基础，为降低基本养老金的替代率，促进个人账户实账运行创造足够大的活动空间。4.解决个人账户的“空账”问题。(1