我国教育管理体制改革的走向及其分析

我国教育管理体制改革的走向及其分析发布日期：2004-05-29谢维和教育管理体制的改革一直是我国教育改革中十分重要和关键的内容。由于教育本身的地位和特点，管理体制的改革往往直接影响和决定着教育中其他领域的改革；而教育改革和发展所取得的成就与存在的各种问题，也都直接或间接地与教育管理体制的改革有着十分密切的联系。因此，分析我国近年来教育管理体制改革的走向，从这一角度认识当前教育改革和发展中存在的问题及深化改革的任务，是很有必要的。一纵观10余年来我国教育管理体制改革的历程，我们不难发现，它基本上是沿着三个走向展开的。第一、从高重心向低重心的转移。即通过权限下放，改变过去整个国家的教育活动的管理权都高度集中于中央政府和中央教育行政管理部门的状况，给予地方政府和学校自身更多的管理权和自主权。其重要手段之一在于，它反映了管理权限在原有体制内从上到下的变化，只是把管理的重心由中央下移到地方各级政府和学校，而并未超出原有体制范围。这一走向主要反映在两个方面。其一，地方各级政府对本地方教育活动的管理权限的扩大。过去，无论是学校的建设、专业的设置和学科的调整，还是课程、教材、教学大纲与教学计划的审定，包括各种教育经费的拨付与使用等等，基本上是由中央政府和中央教育行政管理部门集中统一管理，地方政府和教育行政管理部门的管理权限十分有限，更多地只是扮演一个执行者的角色。这一管理模式与当时的计划经济体制是相吻合的，在特定历史时期，它对于较好地利用教育资源，维护教育活动的有序性，也是必要的。但是，这种模式不利于发挥地方办学的积极性，难以适应随着社会发展和分化而出现的不同地区之间的差异；由于信息收集和掌握上的困难，也常常影响管理的效率。为此，在教育管理体制改革中，中央政府明确规定了基础教育管理权属于地方政府所有。除了大政方针和宏观规划由中央决定外，具体政策、计划的制定和实施，以及对学校的领导、管理和检查的权力和责任，都交给地方。《中国教育改革和发展纲要》则更进一步提出“省、自治区、直辖市政府有机决定本地区的学制、年度招生规模、确定教学计划、选用教材和审定省编教材”等等，同时也给予了其对所属各级政府教育管理权限的决定权。其二，是扩大学校，主要是高等学校的办学自主权。在招生、专业与系科的调整、机构的设置、干部的任免、经费的筹措与使用、职称评定、工资分配及国际交流等各方面，高等院校正一步步地朝着在政府宏观管理下，面向社会自主办学的法人实体发展。第二、从原有体制内向体制外的转移。即改变过去政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体，社会各界共同办学的体制。首先是学校的举办主体由过去体制内的一元化向体制内与体制外相结合的举办主体多元的改革。过去，学校的举办被完全看成是政府的职能和权力。教育作为一项十分重要的社会活动，也完全纳入了中央的计划调控之中，由此形成了政府作为唯一的举办主体的现象。对于有效地贯彻势行社会主义的教育方针和培养目标，无疑给予了体制上的充分保障。但面对日益增长的教育需求，政府在财政上的负担也越来越重，同时也限制了各种社会力量参与办学和发展教育。近年来，各种不同的社会力量办学的兴起，私立学校的涌现，以及与国际上有关组织机构的合作办学等等，反映了教育管理体制改革中举办主体多元的走向，并呈现出逐渐深化和扩大的趋势。其次，学校的举办者，管理者和办学者的同一也逐渐走向分离。过去，在政府包揽办学的体制中，学校的举办者、管理者和由政府任命的学校领导基本上都是同一的。政府既举办学校，又管理学校，同时也成为具体的办学者。如今，一方面由于出现了体制外不同的举办主体，而学校也获得了较大的自主权，便带来了三者之间的分离和差异。这有利于更好地动员各种社会资源发展教育，有利于调动办学者的积极性，但它同时也向教育管理提出了挑战，增加了难度。第三，教育供给与教育需求之间由基本重合向相对分离的转变。这里所讲的“教育供给”与“教育需求”分别指的是整个社会所提供的各种不同的教育及总的数量，和社会各个层面在上述种类和质量方面对教育的需求。这一走向表现为：社会的教育需求逐渐从完全由政府提供的教育供给的约束和控制中分离出来，并获得了相对的独立性，与此同时，教育供给本身也呈现出多元的状况。这一走向是与改革中整个社会的资源重新配置相联系的。由于在计划经济体制中所有资源都是基本上为中央政府所掌握，地方和个人很难说是具有独立利益的主体，而中央政府又同时是唯一的教育供给的主体，由此必然形成在实质上的教育供给与教育需求的基本重合。通过经济体制的改革和社会主义市场经济体制的不断建立，各个地方、各个部门初步形成了一定的利益主体，有了相应的利益驱动和约束，成为教育需求的现实主体；而劳动人事制度、工资制度、招生及毕业分配制度等改革，也使得教育，尤其是非义务阶段的各种教育，与人们的自身利益有了内在的联系，并促使个人在教育需求上有了更为实际和主动的选择。所有这些，使当前社会的教育需求形成了一种极其复杂，取向多样化，并相对独立于教育供给的状态。另外，尽管中央政府仍然从宏观的角度调控着社会总体的教育需求，并在整个教育需求中占有重要地位，但各地区、各部门乃至于个人的教育需求已日益成为影响教育发展的不可忽视的力量。同时，由于学校举办主体的多元，教育供给上中央政府的单一主体地位也受到挑战，形成了一定的竞争局面。总之，上述三个走向基本上是围绕着改变过去教育管理权限高度统一和过度集中的现象而展开的。而招生和考试制度的改革、教育职称职务制度的改革，以及教育经费结构及管理的改革等，则是从不同侧面进一步具体地反映了上述三个走向。二教育管理体制改革的三个走向，较大程度地促进了我国教育的整体发展，并取得了令人瞩目的成就。第一，由于降低了管理重心，使教育活动与各个地区自身的实际情况和发展相结合，从而直接带来了两个好处：首先是调动了地方各级政府和人们发展教育与办学的积极性，形成了教育发展的新的支持机制，扩大和增加了整个社会对教育的投入；其次，教育本身与现实的联系更为紧密，从而使教育获得了更大的社会效益。一方面由于缩短了各种信息流动、反馈和转换中的时间与空间，增加了管理的直接性和决策的针对性，因而在一定程度上降低了教育的管理成本和费用；另一方面，学校的布局、课程的设置、教材的选编，以及教学计划的制定等也可比过去较好地适应本地区要求。第二，扩大了高等学校的办学自主权，为高等学校的深化改革创造了一定的条件，在一定程度上调动了广大教职工的积极性，增强了学校主动适应经济和社会发展的能力，促进了高校办学质量、科研水平和办学效益的提高。第三，学校举办者的分化，以及管理者与举办者、办学者的相对分离，在一定程度上调动了更多的社会资源参与和支持办学。近年来各种社会力量办学、私立学校的出现，以及非正规和非正式教育的兴起，已成为我国以政府为举办主体的正规学校教育的极大补充，并在一定程度上缓解了政府办学的压力，适应了现代社会中不断扩大的教育需求。与此同时，由于各种社会力量办学本身具有相对的独立性和自主性，它们在办学思想、课程设置、教学上的某些试验和创新，也为我国教育教学的改革和理论研究提供了十分可贵的经验。由此，一种多元的办学格局正在逐步形成。第四，教育需求与教育供给的相对分离，也从某些方面促进了教育的改革与发展。因为各个地区和部门作为相对独立的利益主体而形成的各具特色的教育需求，以及个人在利益驱动下的不同选择，都较大程度地提高了整个社会在量、质、类等方面对教育的需求，并逐渐成为影响教育发展的重要力量。近年来大量涌现的各种社会力量办学，尤其是私立学校和各地举办的非学历性高等教育，正是在这种不断膨胀的教育需求的刺激下出现的。而政府在教育上的投资取向与政策行为，也不得不更多地考虑现实教育需求的状况与倾向。同时，这种相对分离还能够较好地为提高办学效益提供可能性。因为它可以在一定程度上改变过去作为行政附属的学校的办学思路和工作逻辑，激发学校的竞争意识，从而使学校更贴近现实和适应本地区社会经济发展的要求。有必要指出的是，这种以管理权限的变化为核心的体制改革之所以能取得如此成就，与其社会背景和特征是分不开的，而这也是它与以往教育管理体制改革中曾经有过的“放权”的不同之处。1949年以来，我国在教育管理体制上曾进行过几次较大规模的调整，而这次教育管理体制的改革与过去相比至少有以下几点不同。第一，过去的调整只是单纯管理权限的变化，政府与学校的关系并未改变，仍然是直接的行政管理，不过是换了一个管理机构而已。而这次的改革则是以建立一个政府宏观管理，学校面向社会自主办学的体制为目标，要扩大学校自主权，使学校变成自主办学的法人实体。第二，就政府内部而言，过去的调整都只是在中央统一决策下的管理权限的下放，地方并无独立的决策权，而这次的改革则给予了地方较多的决策权，由此，使地方在办学上具有了更多的自主性和更大的积极性。第三，更为重要的是，过去的权限调整是在中央高度计划统一的经济体制的基础上进行的，地方并无独立的资源基础，所有资源都集中在中央政府手中。这样，地方和学校的权限实际上是没有基础的。而这次的改革则是与经济体制改革同步的，因此权限的获得具有了比较现实的资源基础。也正是由于上述区别，才使得近年来教育管理体制的改革取得了较大的成绩，真正推动了教育的改革与发展。三教育管理体制的改革尽管极大地促进了我国教育的发展，但也往往因为由于改革产生的分化而引起的各种不和谐与冲突未能得到有效的调整，以及改革过程中的某些不当，而导致一些发展中的问题和矛盾。首先，由于教育管理权限的下放和学校自主权的扩大，中央政府关于全国教育改革和发展的整体布局、规模与宏观结构的一系列方针政策与地方政府在发展地方教育、满足局部利益之间的冲突和矛盾，以及教育行政管理部门的宏观调控与学校自身利益的冲突与矛盾，正逐渐成为深化教育管理体制改革的重大课题。一方面，有些地方政府和教育管理部门不顾中央的三令五申，擅自扩大招生规模，提高收费标准：有的则对各项教育经费进行挪用和截流，以致于造成大面积地拖欠教师工资，严重冲击了教育，尤其是基础教育的发展；有的地方只为一时一地的时髦所驱动，在条件并不具备状况下盲目发展高等教育，造成相同或相近学科与专业在同一地区或不同地区之间重复设置，以致于无法产生一定的规模效益，造成资源的浪费，等等。另一方面，有的学校为了克服办学经费，尤其是公用经费的短缺，提高教师工资，改善办学条件，兴起了经商的热潮，导致学校行为的市场化倾向；有的学校则违反政策，滥发文凭；有的中小学则凭借自身的优势，招收“议价生”和“高价生”等，背离了义务教育的基本宗旨。所有这些，都在一定程度上导致了学校办学质量和教育水平的滑坡，涣散了学校的校风和学风。其次，由于原有体制外社会力量举办的学校、私立学校等大量涌现，如何使政府办学和非政府办学这两类具有不同资源基础的学校协调起来，并使社会主义的教育方针和各种原则、政策得以全面贯彻，也成为教育管理体制改革中面临的突出问题。特别是在社会转型和教育改革时期，各种规范尚不健全，各种社会力量在办学中常常出现一些违反政策甚至是违法的现象；有的学校为了尽快地收回建校的投资，过高地收取学杂费；有的学校为了吸引更多的生源，作出了与国外“接轨”的允诺；有的学校则追求高档次的生活条件，一流的学习设施和常人无法承担的学杂费，以致于被称为“贵族学校”；还有些学校利用种种机会和可能，变相地侵占公立学校的资源，等等。这些，在一定程度上造成了教育领域中无序现象，影响了社会的稳定。另一方面，各级政府和教育行政管理部门也尚未形成对各种社会力量办学的有效管理，包括缺乏统一的管理机构，缺少适当的制度规范和有效的手段等等。最后，由于学校举办主体的多元和各个地区、部门与个人成为相对独立的教育需求的主体，教育供给与教育需求的相对分离也进一步增加了政府对教育宏观调控的难度，在某些层次的人才供需之间，也已经产生了矛盾和不平衡。例如，在1995年大学毕业生的就业分配中，不少地区出现了大专毕业生难以就业，或供大于求的现象。尽管其中原因十分复杂，但很重要的一个因素便是除了正规学校教育培养的大专生之外，各地方、各部门还利用电大、自学考试、职