2017年《中国土地》第7期(总第378期)低效闲置用地再开发对策研究

-55-GrassrootsForum基层论坛基层论坛-54-GrassrootsForum责编：景明近年来，江苏省泰兴市平均每年新增建设用地都在7000亩以上，而国家每年安排该市的农用地转用计划仅1580亩，用地缺口明显。与此同时，不少乡镇仍沿袭着粗放的土地利用模式，据初步统计，截至目前，全市共有闲置土地27宗、面积1091亩。对低效闲置用地进行再开发利用，切实提高用地效率，是破解发展用地瓶颈制约的重要途径。低效闲置用地再开发面临的问题及原因近几年，泰兴市在低效闲置土地再开发方面取得了一定成效，但乡镇（街道）、园区低效闲置用地再开发积极性并不高，究其原因有：地理位置较偏僻。集体所有土地比例占低效闲置用地的一半左右。由于镇村的区划调整，造成了部分镇村的办公用地、村办学校用地和乡镇企业用地低效使用。且这类土地大多比较分散、交通不便、利用价值不高，甚至位于庄台内部，难以集中利用，影响了盘活的进度和速度。此外，低效用地中有一些撤并镇的政府办公用地和老厂房用地，虽是国有土地，但位置也比较偏僻，难找到合适的项目对其进行再开发利用。债权债务难处置。部分低效闲置用地产权关系复杂，或因债务原因经多次转让，但无合法的转让手续。如：部分企业因欠下高额债务造成倒闭，且大多资不抵债；相当一部分企业用地再开发时会涉及职工安置问题，增加了再开发的难度；还有一部分涉及征地补偿问题。要想对上述低效用地再开发，就必须先厘清其债权、债务问题，处置好历史遗留的矛盾和纠纷，这一定程度上增加了工作难度。不符合两项规划。因土地利用总体规划、村镇建设规划经过多次调整，导致一些闲置废弃的老厂房不再符合规划利用条件，由此造成土地利用率不高。如：部分低效闲置用地虽然符合调整前两项规划的要求，但是不符合现行规划要求，或是部分低效闲置用地可能只符合一项规划的要求等。这都增大了低效闲置用地再开发的难度，很多甚至无法开发，再开发时需统一处置。再开发成本较高。对低效闲置土地实施再开发，一般均涉及地上建筑物的处置。如果保留房产一并重新供应，保留的建筑存在是否能通过房屋质量安全界定和规划、消防等审查的问题。如不保留，除正常的土地成本外，还得支付较高数额的地上构建筑物收购、拆除成本等，加上这部分费用，低效闲置用地再开发成本通常较新增建设用地使用成本高出40%～50%。低效用地难界定。目前，低效用地的界定缺乏政策支撑和评价标准。尤其对于合法经营的企业，要求其腾退土地显得“底气不足”，也一定程度上影响了低效用地的再开发。同时，对于高效用地引入，国家层面也没有明确统一的标准，基层操作较困难。低效闲置用地再开发对策研究——以江苏省泰兴市为例◎常骞低效闲置用地再开发的对策建议针对以上问题，应积极创新完善土地利用管理机制，调整土地利用结构和产业结构。促进低效闲置用地再开发工作，可从以下几个方面着手：分类落实开发措施。对于闲置集体建设用地，凡符合土地利用总体规划和村镇建设规划的，采取出租、入股、建设标准厂房等形式进行再开发，或征收为国有再公开出让给其他项目使用。对于闲置国有建设用地，原国有土地使用权人可以申请开展改造，并制定改造方案，报上级批准实施。涉及改变土地用途的，相关法律法规和行政规定等明确应当收回土地使用权重新出让的，采取“招拍挂”方式出让经营性用地。不属于上述情形的，可以协议方式办理出让手续，重新签订土地出让合同，取得新的土地使用权，并按市场价格补缴土地出让金。对于不符合土地利用总体规划或村镇建设规划、或因面积较小、交通不便等无法再开发的闲置建设用地，可借助城乡建设用地增减挂钩、同一乡镇范围村庄建设用地布局调整试点两个平台，通过土地整治置换出建设用地指标安排至园区以及工业集聚区，为重大项目的引进服务。对于低效用地，对照上级有关政策规定，结合实际制定统一明确的标准，凡达不到标准的，一律界定为低效用地。乡镇和园区在与企业签订合同时对照其标准明确税收、投入产出要求，并加强合同考核，凡界定为低效用地的，通过从高征收土地使用税、分割有偿收回、增资扩产等方式促使企业达产达效。健全约束激励机制。每年由市政府对各乡镇、园区下达盘活存量土地任务，对于超额完成的部分按面积的20%～30%奖励新增建设用地指标；对于不能完成盘活存量任务的乡镇不予考虑安排用地指标；对于不能完成任务的园区，按同等比例扣减新增用地指标。配套出台用地指标有偿使用办法，奖励指标当年未能用尽的，可以有偿流转至其他地区使用。对低效工业用地，在符合规划、不改变用途的前提下，提高土地利用率和容积率的，不再增收土地价款。落实全程防控机制。建立批前、批中、批后全程跟踪管理体系。对于新审批建设项目，严格执行新的标准和规定，对企业注册资金、总投资、投资强度、建筑密度、建筑容积率和企业内部行政办公及生活服务设施用地所占比例等严格审核把关。凡用地审批把关不严，达不到节约集约要求的项目供地，追究有关人员责任。严格执行供地审批、交地放样、竣工验收制度，及时评价土地集约利用水平，并将集约利用情况列入国土管理的目标考核内容。强化闲置土地处置，对供而未用土地，闲置一年以上的，按出让金总额的20%收取闲置费；闲置两年以上的，由乡镇（街道）、园区政府协商有偿收购，协商不成申请市政府依法无偿收回，原则上优先安排给所在乡镇（街道）、园区新上项目使用。积极探索工业用地市场化进程的途径，按照“规划控制—计划引导—市场化运作”的操作思路，建立工业用地统一进入开发区和工业集聚区，建立“供给引导需求”机制下的以招标、拍卖、挂牌出让为主的工业用地市场化配置模式，将土地资源配置到效率高的企业和部门中去，提高土地配置效率与集约利用水平。严格绩效评估考核。将节约集约用地工作纳入相关部门、单位目标责任考核体系，着力构建“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的共同责任机制，形成推进节约集约用地的整体合力，促使乡镇（街道）、园区招引项目时优先考虑使用低效闲置用地。出台产业项目绩效评估办法，对工业用地面积、供地时间、出让金价格、合同约定实际开竣工时间、建筑面积、密度、投资强度、亩均税收、出让金缴纳以及抵押贷款等信息建立台账。对实际投资强度、产出税收、开工条件、施工许可等方面进行复核验收，对达不到标准的不予办理相关手续，并追究违约责任。（作者供职于江苏省泰兴市人民政府办公室）-55-GrassrootsForum基层论坛基层论坛-54-GrassrootsForum责编：景明近年来，江苏省泰兴市平均每年新增建设用地都在7000亩以上，而国家每年安排该市的农用地转用计划仅1580亩，用地缺口明显。与此同时，不少乡镇仍沿袭着粗放的土地利用模式，据初步统计，截至目前，全市共有闲置土地27宗、面积1091亩。对低效闲置用地进行再开发利用，切实提高用地效率，是破解发展用地瓶颈制约的重要途径。低效闲置用地再开发面临的问题及原因近几年，泰兴市在低效闲置土地再开发方面取得了一定成效，但乡镇（街道）、园区低效闲置用地再开发积极性并不高，究其原因有：地理位置较偏僻。集体所有土地比例占低效闲置用地的一半左右。由于镇村的区划调整，造成了部分镇村的办公用地、村办学校用地和乡镇企业用地低效使用。且这类土地大多比较分散、交通不便、利用价值不高，甚至位于庄台内部，难以集中利用，影响了盘活的进度和速度。此外，低效用地中有一些撤并镇的政府办公用地和老厂房用地，虽是国有土地，但位置也比较偏僻，难找到合适的项目对其进行再开发利用。债权债务难处置。部分低效闲置用地产权关系复杂，或因债务原因经多次转让，但无合法的转让手续。如：部分企业因欠下高额债务造成倒闭，且大多资不抵债；相当一部分企业用地再开发时会涉及职工安置问题，增加了再开发的难度；还有一部分涉及征地补偿问题。要想对上述低效用地再开发，就必须先厘清其债权、债务问题，处置好历史遗留的矛盾和纠纷，这一定程度上增加了工作难度。不符合两项规划。因土地利用总体规划、村镇建设规划经过多次调整，导致一些闲置废弃的老厂房不再符合规划利用条件，由此造成土地利用率不高。如：部分低效闲置用地虽然符合调整前两项规划的要求，但是不符合现行规划要求，或是部分低效闲置用地可能只符合一项规划的要求等。这都增大了低效闲置用地再开发的难度，很多甚至无法开发，再开发时需统一处置。再开发成本较高。对低效闲置土地实施再开发，一般均涉及地上建筑物的处置。如果保留房产一并重新供应，保留的建筑存在是否能通过房屋质量安全界定和规划、消防等审查的问题。如不保留，除正常的土地成本外，还得支付较高数额的地上构建筑物收购、拆除成本等，加上这部分费用，低效闲置用地再开发成本通常较新增建设用地使用成本高出40%～50%。低效用地难界定。目前，低效用地的界定缺乏政策支撑和评价标准。尤其对于合法经营的企业，要求其腾退土地显得“底气不足”，也一定程度上影响了低效用地的再开发。同时，对于高效用地引入，国家层面也没有明确统一的标准，基层操作较困难。低效闲置用地再开发对策研究——以江苏省泰兴市为例◎常骞低效闲置用地再开发的对策建议针对以上问题，应积极创新完善土地利用管理机制，调整土地利用结构和产业结构。促进低效闲置用地再开发工作，可从以下几个方面着手：分类落实开发措施。对于闲置集体建设用地，凡符合土地利用总体规划和村镇建设规划的，采取出租、入股、建设标准厂房等形式进行再开发，或征收为国有再公开出让给其他项目使用。对于闲置国有建设用地，原国有土地使用权人可以申请开展改造，并制定改造方案，报上级批准实施。涉及改变土地用途的，相关法律法规和行政规定等明确应当收回土地使用权重新出让的，采取“招拍挂”方式出让经营性用地。不属于上述情形的，可以协议方式办理出让手续，重新签订土地出让合同，取得新的土地使用权，并按市场价格补缴土地出让金。对于不符合土地利用总体规划或村镇建设规划、或因面积较小、交通不便等无法再开发的闲置建设用地，可借助城乡建设用地增减挂钩、同一乡镇范围村庄建设用地布局调整试点两个平台，通过土地整治置换出建设用地指标安排至园区以及工业集聚区，为重大项目的引进服务。对于低效用地，对照上级有关政策规定，结合实际制定统一明确的标准，凡达不到标准的，一律界定为低效用地。乡镇和园区在与企业签订合同时对照其标准明确税收、投入产出要求，并加强合同考核，凡界定为低效用地的，通过从高征收土地使用税、分割有偿收回、增资扩产等方式促使企业达产达效。健全约束激励机制。每年由市政府对各乡镇、园区下达盘活存量土地任务，对于超额完成的部分按面积的20%～30%奖励新增建设用地指标；对于不能完成盘活存量任务的乡镇不予考虑安排用地指标；对于不能完成任务的园区，按同等比例扣减新增用地指标。配套出台用地指标有偿使用办法，奖励指标当年未能用尽的，可以有偿流转至其他地区使用。对低效工业用地，在符合规划、不改变用途的前提下，提高土地利用率和容积率的，不再增收土地价款。落实全程防控机制。建立批前、批中、批后全程跟踪管理体系。对于新审批建设项目，严格执行新的标准和规定，对企业注册资金、总投资、投资强度、建筑密度、建筑容积率和企业内部行政办公及生活服务设施用地所占比例等严格审核把关。凡用地审批把关不严，达不到节约集约要求的项目供地，追究有关人员责任。严格执行供地审批、交地放样、竣工验收制度，及时评价土地集约利用水平，并将集约利用情况列入国土管理的目标考核内容。强化闲置土地处置，对供而未用土地，闲置一年以上的，按出让金总额的20%收取闲置费；闲置两年以上的，由乡镇（街道）、园区政府协商有偿收购，协商不成申请市政府依法无偿收回，原则上优先安排给所在乡镇（街道）、园区新上项目使用。积极探索工业用地市场化进程的途径，按照“规划控制—计划引导—市场化运作”的操作思路，建立工业用地统一进入开发区和工业集聚区，建立“供给引导需求”机制下的以招标、拍卖、挂牌出让为主的工业用地市场化配置模式，将土地资源配置到效率高的企业和部门中去，提高土地配置效率与集约利用水平。严格绩效评估考核。将节约集约用地工作纳入相关部门、单位目标责任考核体系，着力构建“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的共同责任机制，