第十八章 保险监管理论概述

1保险学（第二版）主编魏华林林宝清第十八章保险监管理论概述2本章教学目的介绍政府干预市场的一般理论，让学生掌握市场支配力与保险监管、外部性与保险监管、“免费搭车”与保险监管、信息难题与保险监管之间的关系，保险监管的收益和成本分析、规避监管的收益和成本分析、以及监管过程的均衡。3第一节政府干预市场的一般理论一、公共利益论“公共利益论”认为，政府干预经济的目的应当是寻求社会福利的最大化。问题是如何来衡量所谓的社会福利。目前人们进行福利分析的思维架构大多建立在社会福利的有效配置这一目标上，如“帕累托有效”、“帕累托改进”。从理论上讲，市场经济可以在没有政府干预的情况下自动地实现资源的有效配置，但是有效的配置并不一定是公平的。各国政府也一直都对保险业采取比其他一般行业更多的监管措施。这种监管实践背后的基本理念是，保险业对于公众的福利是至关重要的，它关系到公共利益，直接影响着公民和企业的经济安全。因此，也就为保险监管找到了理论基础和理论解释。“帕累托有效”只有在各种严格的假设条件都具备的情况下才能实现。现实社会中所有的市场都处于不完全竞争的状态，只能让市场尽可能地满足完全竞争底条件，从而尽可能地实现竞争所能够带来的利益。4第一节政府干预市场的一般理论一、公共利益论市场失灵的存在，会引起整体社会福利的减少。一般市场监管和保险市场监管的目标应当是使这种社会福利最大化。通常政策制订者将此目标解释为在保持生产者剩余不变的前提下，实现消费者剩余的最大化。这是有些国家对保险费率实施监管的理论依据。社会福利的增减是检验监管政策效果的一个最重要的指标。当然，市场并不总是能够处于“帕累托改进”状态。生产者剩余增加而消费者剩余相应减少的现象是常见的。在这种情况下，监管者应当关注社会福利的变化，一旦市场失灵鼓励了生产者的行为，使社会福利遭到损害，他们就有理由采取矫正市场失灵的监管措施。5第一节政府干预市场的一般理论二、私人利益论“私人利益论”认为，监管者为了获得来自行业的资金以及其他支持时，可能会表现出倾向行业（保险人）的偏见。相反，为了获得消费者（选民）的支持时，则可能会表现出倾向于消费者的偏见（如压制价格），即使长期效果是有害的。“私人利益论”中最著名的监管理论是所谓的“俘获理论”，该理论认为监管者被其所监管的行业俘获而为该行业的利益服务。保险业的特殊利益集团包括保险人、再保险人、保险代理人、银行、证券公司、保险经纪人以及其他为保险业人士提供服务的公司。消费者处于弱势地位。被“俘获”的保险监管者将在原有社会福利等式的基础上，给予生产者剩余更多的权重，而减少消费者剩余的权重。由于监管者对公平的自然市场权重进行了不正当的人为调整，从而损害了整体社会福利。所以经济学者们认为这种做法从公共利益的角度上看也是不合理的。6第一节政府干预市场的一般理论三、经济管制论经济管制论也被称做“政治”监管理论。该理论认为监管将在现有政治和行政管理体制内，通过不同私人利益集团的讨价还价而确立。这些集团具有不同的性质，因此讨价还价的结果也会依监管事项的不同而有所变化。经济管制论有两个前提：首先，国家是强制权的基本源泉，利益集团确信国家运用强制权能使该集团的处境得以改善；其次，当局选择使效用最大化的行为是理智的。这两个前提导致一个假设，即监管的供给是为了满足利益集团收入最大化的需求。即：政治体制是理性地建立起来并被理性地使用的，也就是说，它是实现社会成员愿望的合适的工具。7第一节政府干预市场的一般理论三、经济管制论监管者选择政策的目的是使其政治支持最大化。监管者将选择小于福利最大化的政策，因为减少一部分福利虽然要相应减少一点政治支持，但却可以更大程度地减少政治反对。至于哪些产业部门最有可能被监管的问题，经济管制论认为，因为监管者将选择“政治支持最大化”时的价格。这个价格只能位于竞争性价格（产业利润为零）和垄断性价格（产业利润最大化）之间，也就是说立法者或监管者不会将价格设定在产业利润最大化的水平上。监管最有可能发生在相对竞争或相对垄断的产业部门，因为正是在这些产业部门中，监管才会产生最大的影响；市场失灵的存在使得监管更有可能，因为市场失灵领域的监管会增加社会福利，一些利益集团获取的收益相对而言比其他利益集团蒙受的损失要大。8第二节保险监管的经济学分析一、市场支配力与保险监管市场支配力是指一个或多个销售者或购买者对他们所交易的商品或服务价格的影响能力。（一）市场准入壁垒问题如果市场存在准入壁垒，而且销售者数量较少，就会出现市场支配力。世界各国的保险市场都不同程度地存在市场支配力现象。垄断市场和寡头市场通常都与准入壁垒有关。许可证要求也会造成技术性的准入壁垒，尽管这些要求可以以保护消费者利益为理由而变得名正言顺。营业许可要求一般包括最低资本金、经营状况证明及具体的经营方案等等。一个希望在某国营业的保险人首先必须获得营业执照。为了获得执照，保险人必须符合该国有关最低资本和其他财务健康性要求。尽管有些国家实行国民待遇，但是严格的国民待遇也可能导致市场准入困难。几乎所有的国家都对保险市场实施监管。保险监管通常会涉及到市场支配力问题。9第二节保险监管的经济学分析一、市场支配力与保险监管（二）规模经济问题如果一个厂商的产出增长率高于投入的增长率，就出现了规模经济。规模经济作为另一种进入壁垒，也会造成强大的市场支配力。在保险市场中，中小型公司的规模收益递增，而大型公司的规模收益则可能不变，也可能适度递增或递减。由于缺乏有力的证据表明保险市场存在自然垄断的趋势，因此保险市场中来自规模经济的准入壁垒并不突出。一般认为保险市场是竞争性的，可以支持各种规模的保险人。随着市场广度和深度的增加，规模经济引起保险市场失灵的可能性会更小。“范围经济”也可能造成市场失灵。在保险市场中，某些险种的协作生产会出现范围经济。厂商是否能取得市场支配力取决于它的市场相对规模，而不是绝对规模。10第二节保险监管的经济学分析一、市场支配力与保险监管（三）产品差异和价格歧视问题通常保险监管者只有在购买者可能遭到误导的情况下才会对产品差异予以关注。价格歧视是指厂商对相同的产品向不同顾客群体索要不同的价格。保险人有时也会采取“价格歧视”。保险监管往往禁止不合理的价格歧视，即损失和成本不足以说明的价格差异。尽管在理论上是可能的，但目前尚无证据表明保险市场上存在大量的掠夺性定价或倾销。有的保险市场存在对费用和佣金的限制，政府对保险实行定价控制。在另一些市场，政府或政府认可的卡特尔制定所有保险人必须遵守的价格，监管本身就创造了市场支配力。也有一些国家的保险人可以自由制定他们认为合适的价格。还有一些国家是介于两种极端之间。政府通常也会使用鼓励竞争法或反托拉斯法，以限制保险市场通过兼并、收购或其他试图不正当限制竞争的活动进行不适当的势力集中。11第二节保险监管的经济学分析二、外部性与保险监管外部性是指一个厂商的生产行为或一个消费者的消费行为对其他人产生直接的正面或负面的影响。保险中也存在负面外部性和正面外部性。长期以来，许多政府一直都把解决银行和证券领域由于负面外部性引起的系统性风险视为监管重点。系统性风险可以分为两类，即“台阶式破产”和“挤提”。台阶式破产风险有可能通过风险集中和再保险渠道在保险市场中传递。台阶式破产往往出现在可以分散的风险之中，也就是说他们并不是由灾难性事故引发的，管理层可以通过谨慎选择再保险人的方式来预防台阶式破产风险。保险业曾经发生过“挤提”的情况，但还没有发生过因挤提风潮导致财务状况良好的保险公司破产情况。对消费者保护还应考虑使被保险人由于保险人无力偿债而遭受的损失最小化。12第二节保险监管的经济学分析二、外部性与保险监管保险业可能存在外部正效应。近年来一些保险人也开始试图利用版权、专利、禁止盗用、商业秘密和商标等法律武器来保护他们的创新。有些政府显然认为保险从本质上讲有着重要的正面外部性，国内保险业在保卫国家主权中的作用正是这样一种外部性。还有，提供某些社会保险也会带来正面外部性。三、“免费搭车”与保险监管某些集体消费的产品或服务被称为“公共产品”。如果有人以极低的或零成本获得了这些产品，我们称之为“免费搭车”。保险市场也存在“免费搭车”问题。当某个保险贸易协会进行院外活动要求更有利的立法，包括非成员在内的所有保险公司都会因此受益。如果某些人知道或相信有人会补偿他们遭受的任何损失，“免费搭车”问题就有可能出现。而且，保险监管本身就具有公共产品的性质。13第二节保险监管的经济学分析四、信息难题与保险监管（一）不对称的信息不对称信息是指交易中的一方拥有而另一方缺少的相关信息。不对称信息可以分为“隐蔽信息”和“隐蔽行为”。“旧车问题”和逆向选择是比较典型的隐蔽信息。保险市场上卖者信息多于买者信息会出现“旧车问题”。如果买者对自身情况的了解多于卖者时就可能引发逆向选择问题。隐蔽行为包括委托代理问题和道德风险。保险公司经理层和公司股东、保险公司的销售人员和保险人之间都存在委托代理问题。隐蔽行为还体现在道德风险上，由于保险的存在，被保险人可能会因此而忽视风险防范，甚至进行更加危险的行为。在信息不对称情况下，受到不利影响的一方可以通过获得更多的信息来减小信息不对称造成的不利后果。14第二节保险监管的经济学分析四、信息难题与保险监管（一）不对称的信息保险市场上，个人和小企业无法评估和判断保险企业的财务状况，经理层可能会向股东隐瞒财务状况不好的信息。虽然信息问题在很大程度上可以依靠市场自身解决，如评级机构、保险中介人等经常提供对保险人资信状况的评估。但政府也应当对这种信息的不对称性予以关注，通过有效监管确保保险人的偿付能力，维护广大投保人的利益。保险产品本身也会引起不对称信息问题，因为保险合同是复杂的法律文件。政府对此有多种应对方法，如禁止使用误导性的保单用语、要求用简单的语言书写保单、直接规定某些保单的措辞，要求在销售环节对特定项目进行披露等。保险公司的承保和理赔环节的核心任务最大程度的减少逆向选择和道德风险。法律也对这些问题的极端形式作出规定，限制被保险人通过不实陈述和故意损坏保险标的获利的企图。15第二节保险监管的经济学分析四、信息难题与保险监管（二）不存在的信息在保险过程的各个环节上，不论买者还是卖者都无法获得完全的信息，因为有些信息原本是不存在的。如果某人无法了解当前和未来所作选择的结果，他就面临着不确定性。这种不确定性导致他采取一些改进行为，以减轻风险。这类对冲行为消耗了额外的资源，从而减少了社会的整体福利。经济波动、通货膨胀、新颁法律和规章、消费者态度和偏好的变化等环境因素增加了卖者和买者的不确定性，使决策行为呈现次优的状态。人们通过分散化经营和建立无力偿债保障基金等方式来应对类似的情况。小结：私营保险人不会提供消费者所需要的所有险种。保险业信息监管的首要目的是矫正消费者信息的不对称问题。16第二节保险监管的经济学分析五、保险市场中的监管失灵造成监管失灵的主要原因主要有以下几方面：（一）政府同样存在信息不灵的问题。（二）政府工作人员可能缺乏彻底、公正地实施有关法律法规的直接动机。（三）监管本身可能引发与市场规则相矛盾的行为。（四）“占据”问题也与寻租行为有关。17第三节保险监管收益与成本分析一、一般经济监管的收益与成本由于关于经济管制的规范理论不同，经济管制效果的含义也不同。对公共利益论者而言，经济管制的效果是指全社会福利实现的程度。对私人利益论者而言，经济管制的效果是指特殊集团利益实现的程度。经济管制的效果一般可以从两个角度来衡量：一是将管制结果与特定“最优”状态相比较，一般是按既定的“福利标准”衡量；二是将管制结果与不存在管制的状态比较。18第三节保险监管收益与成本分析二、保险监管的收益与成本（一）保险监管的收益保险监管的收益是指保险监管机构实施监管所获得的利益，是金融体系稳定性的增强所带来的利益，可这样度量：如果保险监管当局不实施金融监管，则保险体系不稳所造成的损失，它等于避免了不稳定的利益。由于不实施监管的后果可以有多种，因此保险监管的收益等于无监管导致的损失的期望值。保险监管机构实施监管的直接受