行政管理学第1章 导论

第一章行政管理学导论烟台大学经济与工商管理学院杨金龙导言：讲授设计与学习建议第一节行政管理学概说第二节西方公共行政学的发展第三节中国的行政管理学本章内容结构一、行政管理学的概念二、行政管理学的研究范畴三、行政管理学的学科特征第一节行政管理学概说（一）行政管理学教材界定：“行政”指国家行政机关执行国家意志、推行政务、管理社会公共事务的活动；“管理”就是调动资源和协调众人力量实现共同目的的活动，侧重于技术层面；“学”是系统化的理论、方法和知识体系。核心要素：行政管理是一种特定类型的“活动”；从事活动的“主体”是国家行政机关，因为行政管理需要公共权威机构；活动对象即“客体”是社会公共事务。“学”就是研究行政管理活动运行规律的学问。一、行政管理学的概念一、行政管理学的概念行政管理侧重“行政机关”，属于广义政府一部分，政治涉及党政、立法/行政/司法机关的关系都涉及国家/社会关系，政治侧重社会对政府的授权与制约，行政侧重政府对社会的管理和服务行政侧重执行活动，比立法和决定大政方针低一层次（二）行政管理与政治行政学源于政治学，两者都以政府为重点研究对象。搞清行政与政治的区别，能更好把握行政管理的内涵。注意概念提法：主体是“国家行政机关”，活动特性是“执行与管理”。由此可概括行政与政治的三点区别：一、行政管理学的概念（三）相关概念澄清“公共行政”与“行政管理”：没什么区别，都译自英文publicadministration。严格讲译公共行政更好，国人偏好行政管理，主要出于学科恢复时的技术考虑——与政治划清界限，加上管理能突出其科学成分，随后约定俗成。“行政管理”与“公共管理”：都是对公共事务的管理活动，主要区别是，行政管理突出政府作为管理主体，而公共管理还包括其他主体，如社会自治和自我管理。一、行政管理学的概念私域私域私域ABC司法机关行政机关立法机关政府（广义）社会自治、自我管理公共管理行政管理（四）相互关系图解二、行政管理学的研究范畴国家行政机关部门政策与管理公共组织内部管理社会自治自我管理社会公共事务自身管理（一）知识体系基本板块二、行政管理学的研究范畴行政职能行政组织行政决策行政执行行政监督行政领导人事行政财务行政机关管理绩效管理行政技术行政文化行政改革教育公共卫生社会保障市场监管科技发展环境保护社会文化危机管理国防建设宏观调控外交社会治安………（二）本课程内容结构三、行政管理学的学科特征综合性与独立性的统一：“综合性”即跨学科特性。这是由公共事务的庞杂性决定的。“独立性”，即相对独立的学科或研究领域，不是拼盘或大杂烩。相对独立的对象和研究范畴，而且这些以内在逻辑联系在一起，形成一个体系。理论性与实用性的统一：“理论性”好理解。“实用性”则强调，行政学是一门致用之学，具有很强实践性、应用性和操作性。研究目的不仅是解释世界，更重要的是改变世界，解决实际问题。三、行政管理学的学科特征具体性和系统性的统一：一方面研究组织、人事、财务中非常具体甚至有点琐碎的东西，没有对这些具体问题的深入研究，解决不了现实问题。另一方面，研究要有系统眼光、整体思维。规范性和发展性的统一：规范性两层含义，一是学科研究有自己的语言系统和规矩，二是研究需要找行政实践中的规律，按照规律办事。发展性则强调进步和创新，行政实践在不断进步和创新，学科研究也要不断进步和创新。第二节西方公共行政学的发展一、学科形成阶段二、学科成长与发展阶段三、面临挑战与调整阶段四、公共行政转型阶段一、学科形成阶段（1887-1920年代末期）（一）学科诞生标志：威尔逊《行政学之研究》1887政治与行政泾渭分明：政治指制定公法和公共政策，行政指系统地执行公法。行政属于“事务性领域”，涉及政府执行，政府操作，是政府工作中最显眼的部分行政体制有相对独立性：一定程度上独立于政治体制，具有一些自己的规律和原则，可为不同政治体制服务完善行政体制很重要：好政府不仅有好的政治体制，而且有好的行政体制，必须进行独立、深入研究行政学研究的主要目的：尽可能高的效率和最低可能的资金和精力成本一、学科形成阶段（1887-1920年代末期）（二）学科基础：政治/行政两分法古德诺的“功能”两分法（《政治与行政》1900）政府活动可分两种基本类型，“国家意志的表达”（生成、宣示）和“国家意志的执行”（贯彻落实）意志的表达属于政治功能，是高层次的活动；意志的执行属于行政功能，是技术操作层次的活动行政学要研究执行和管理性质的活动，不管这些活动发生在政府的哪个部门一、学科形成阶段（1887-1920年代末期）（二）学科基础：政治/行政两分法魏洛比的“结构”两分法《行政学原理》1927行政就是“政府行政部门所管辖的事务”。功能和结构法的比较立法行政司法立法行政司法一、学科形成阶段（1887-1920年代末期）（三）学科体系的确立（范畴与流派）怀特的《行政学导论》1926：组织原理、人事行政、财务行政和行政法规。魏洛比的《行政学原理》1927：增加了预算管理和物资管理。泰勒的科学管理思想：时间-动作研究找效率最优点；标准化作业；计件工资提高积极性等。法约尔的原则学派：良好管理的14项原则，分工、权力、责任、纪律、命令一致、指挥统一二、成长与发展阶段（30-60年代后期）（一）研究视角的拓展行为科学-人际关系学派（1933）：先前研究侧重组织结构、规章制度、纪律和程序。行为科学认为人格尊重、参与、员工士气等更重要。开拓了以人的行为和人际关系为中心的新视角、新研究领域西蒙的决策理论（1947）：先前研究偏重组织而轻视决策，重结构而忽视过程，西蒙强调对决策心理、行为的研究，同时开始研究决策过程二、成长与发展阶段（30-60年代后期）（二）研究方法的进展突出实用性：西蒙对“行政谚语”的批评，抽象笼统，没错但实用性差。满足于原则，行政学的价值大打折扣从规范到实证：规范研究靠归纳、逻辑演绎、推理等，实证研究强调以事实说话，描述基础上进行归纳和解释。行为科学的“霍桑实验”是典型从静态到动态：静态研究侧重组织结构和制度规则，动态则强调过程，特别是决策、管理运作过程二、成长与发展阶段（30-60年代后期）（三）分支领域和理论的发展政策科学：既是分支领域，又是研究路径—从政策角度研究行政，界定学科界限和研究范畴比较行政学：国家间比较寻找行政通则和一般规律生态行政学：用生态理论和模式解释行政现象，强调行政与环境的互动和动态平衡韦伯的官僚制理论（1947年译成英文）：理想政府模式以“理性权威”为基础，金字塔式的“科层制”结构。韦伯的理性官僚制被称为“公共行政的经典或传统模型”二、成长与发展阶段（30-60年代后期）（四）学科研究的基本特征强调科学性：这与关注低层次的管理技术问题有关强调价值和行政的分离：价值中立，站在中立立场上客观描述和解释，不要因个人价值观和情感影响科学性普通管理学的研究取向：认为管理有普适性和共通性，行之有效的原则和技术，可应用于任何类型的组织，不管是公共还是私营部门。三大合流：主要代表人物；研究内容与侧重点；研究视角、方法方面的潮流和时尚。这一时期的行政学有脱离政治学的趋势，更象管理学的一个分支。三、面临挑战与方向调整阶段（60末-70年代）（一）前期发展中的问题忽视行政研究的公共性：与普通管理学趋同太多，忽视公共部门特殊性质、特殊环境、特殊目标忽视高层次的问题：聚焦低层次的技术，忽视公平、正义等高层次问题，在母学科政治学中被视为二等公民科学性心有余而力不足：研究手段和工具当时还不发达，许多研究结论在实际中使用效果不佳与政治学的摩擦：行政学更像管理学的一个分支，但绝大多数研究人员又属于政治学系一部分，处境尴尬三、面临挑战与方向调整阶段（60末-70年代）（二）遇到的挑战和质疑身份危机：10年前的巨人，如今作为一个研究领域似乎消失了；失去了一个帝国，还没有确定自己的角色思想危机：公共行政学研究处在一种混乱状态，因而趋于衰落学术危机：学术的不毛之地；一系列研究主题，正在寻求成为一个学科三、面临挑战与方向调整阶段（60末-70年代）（三）应对策略与方向调整理论发展：“系统论”力图用综合、全面、相互关联的观点来研究行政；“权变理论”强调个性化，随机应变，一切以时间、地点和条件为转移新公共行政学：突出行政的“公共”性质，公共利益与公共目标、公共义务和公共责任；社会正义和公平是公共行政的核心价值；研究聚焦于公众、政策、政府官员相关的问题上民主行政学：强调公共政策和管理中的民主参与四、公共行政的转型阶段（80年代初至今）（一）转型背景：当代改革及其特征改革的广泛性与激进性：“重塑”、“再造”、“脱胎换骨大手术”等，体现了根本性的方向性调整。与过去改革在总方向上相反：30-70年代政府改革总趋势是政府职能扩张，当代则突出市场化和社会化，实现“政府战线的全方位退却”。特殊时期特殊意义：社会转型工业社会到后工业社会，标志全球化、知识经济、信息化等。改革负有探讨未来政府管理模式的新使命四、公共行政的转型阶段（80年代初至今）（二）行政学研究新特点话语系统转换：以前多与政治学、管理学、社会学、心理学，现在更多用经济学概念和理论，如公共产品、制度选择、交易成本、外部性等研究视野的扩大：传统致力于完善政府本身，当代关注中心是政府/社会关系，行动责任从国家向市场和社会转移向普通管理学的回归：新公共行政、民主行政突出公共性，当代侧重管理技术层次，国外宏观体制和结构相对稳定，改革侧重新技术、新方法在政府的应用四、公共行政的转型阶段（80年代初至今）（三）对未来行政模式的理论探讨巴泽雷《突破官僚制：政府管理的新愿景》1992：呼吁打破传统政府管理的官僚制模式奥斯本和盖布勒《改革政府：企业精神如何改革公共部门》1992：提出“企业型政府”的十大原则，如掌舵而不是划桨等彼得斯《政府未来的治理模式》1996：未来行政模式的总结和预测，包括市场模式、参与模式、灵活政府模式、解制型政府模式。第三节中国的行政管理学一、行政管理的学科发展二、行政管理的学科结构三、学科发展的未来挑战一、行政管理的学科发展（一）行政实践与行政管理学历史悠久文明古国，中国行政管理实践经验丰富，政府职能分工、机构设置、科举制、监督控制机制等，都产生很大影响，中国经验教训是行政学的宝贵财富作为一个独立学科进行专门系统研究，还是学习和借鉴西方发达国家中国行政管理学话语体系、内容结构、研究视角和方法等，受西方影响很自然一、行政管理的学科发展（二）行政管理学的简要历史1920年代就引进了西方的公共行政学1950年代学科调整，政治学被撤销，行政学随之消失1980年代恢复重建，得益中国行政管理体制改革的实践需求，学科经历了持续快速发展目前状况：本科设行政管理专业高校全国300多家；全日制硕士点100多个；专业硕士MPA100多家；博士点近20个；此外还有庞大的省、市行政学院系统二、行政管理的学科结构公共管理行政管理公共卫生管理教育经济与管理土地资源管理社会保障（一）学科归类二、行政管理的学科结构（二）内部结构公共组织内部管理：公立学校、医院、科研单位的内部管理社会自治自我管理：慈善组织、社会团体、业主委员会等行政技术行政改革行政文化绩效管理机关管理财务行政人事行政行政领导行政监督行政执行行政决策行政组织行政职能自身管理…………市场监管外交事务社会治安宏观调控国防建设危机管理社会文化环境保护科技发展土地资源社会保障公共卫生教育管理部门管理…………三、学科发展的未来挑战学科发展模式转换：队伍、成果、学科点超常增长好事，但也反映了“学科门槛”较低的现实。未来发展模式要实现从量的扩张到质的提升，上素质、上水平、上质量、上档次更好服务实践需要：总体学术研究落后于现实需要，除研究者自身因素外，还和我国政府运作不够透明、政界学界缺乏经常性人员流动有关。克服这些内在约束，使学术研究面对实践解决现实问题，还有许多工作要做本土化与国际化的平衡：本土化就是立足国情，建设具有中国特色的理论和管理模式。同时，要注