中日国家政府行政职能范围及其比较

中日国家政府行政职能范围及其比较2013201150053邹金一、政府行政职能的构成行政职能，即政府职能，是指政府依法对国家及社会公共事务进行管理所具有的职责和作用，也就是政有行使公共权力管理社会的职责范围和通过管理所起的作用。行政职能是国家职能的一个重要组成部分。国家职能包括立法职能、司法职能和行政职能。随着社会的发展，行政职能在日益扩张，它在国家活动中所起的作用越来越重要。按照行政职能作用范围的大小，可将行政职能划分为小职能、中型职能和积极职能。世界银行在1997年的世界发展报告上就提出重新思考和界定政府作用的框架：（1）政府能力低的国家必须将注意力首先集中于基本的功能上：提供纯粹的公共物品，诸如财产权、宏观经济稳定、控制传染病、安全用水、道路以及保护穷人；（2）除了这些基本的服务之外就是中介功能，如外部效应管理（比如污染），制定垄断行业的法规以及提供社会保险（养老金、失业救济金）；（3）有较强能力的政府可以发挥更积极的职能，通过帮助、协调来解决市场失灵的问题。所以，按照行政的作用领域概况言之，政府职能在于：解决市场失灵的问题、解决外部效应、促进社会公平、提供社会保险、协调私人活动五方面。主要是政治职能、经济职能、文化职能与社会职能四个部分。二、中日两国行政职能范围的比较研究（一）政治管理职能1.军事国防行政职能日本战后新宪法规定放弃战争权利和集体自卫权，因此防卫力量不能超过自卫所需，发展防卫应该是有限度的。而近年来，日本一再突破了专守防卫的原则，不断强化国家防卫职能，加速了军事大国化的进程。强化美日军同盟、扩大防御范围、建设攻防兼备的高质量国防力量、完善战时安全体制是日本国防职能调整的方向。2.司法行政职能日本政府的司法行政职能中包括检察职能的内容，强调法律执行的功能，突出有关社会治安好社会稳定的职能。如日本政府法人司法行政职能是管理检查、行刑、赦免犯罪及对犯罪进行感化；负责有关国家利益的争讼，有关国籍、户籍的居民登记；限制非法团体及拟定司法令等。我国在高度集权的计划经济体制下，由于民主与法制不健全，过去政府基本上是实行“人治”，导致了权力的过分集中和法制的形式化。改革开放以来，政府经过简政放权，政企不分的现象有所改善;“以法治国”的基本方略提出以后，政府各部门的工作也都纳入法制的轨道。但是，由于千百年来中国传统政治文化的消极影响，一个责权分割严明、民主与法制健全、监督制约机制有力的“法治国家”，还不可能自然而然地在中国出现。在习惯力的作用下长期计划经济体制造成的“强政府、弱社会”、公民自主意识的淡薄与缺少民主法制的历史传统相结合，使得我们由“人治”到“法制”的进程较为漫长，民主政治的建立有时也会受到某些方面的挑战;（二）经济管理职能1.日本政府的计划导向型模式日本政府经济管理职能的特色，突出表现在政府强有力的计划和产业政策诱导资源配置。政府对经济的干预的范围和力度明显大于欧美国家。从这个意义上来讲，日本政府经济职能模式是一种政府计划导向型的模式。其特点主要表现在以下几点：（1）诱导性的经济计划。日本政府的经济发展计划主要是确定经济发展的中长期战略目标和需要解决的重大问题，揭示政策总趋向，引导经济稳定健康地发展。但计划却是诱导性的，其宗旨在于指明经济发展的走向，表明政府的政策主张和意图，向企业和个人提供可靠的信息。由于不是指令性计划，所以没有强制执行的效力。（2）独树一帜的产业政策。产业政策是以总供给为管理对象，利用政策手段对产业实行保护、扶植、调整和完善，促进产业结构合理化和产业升级。日本的产业政策着力于确定不同时期的主导产业及其发展战略，鼓励企业通过技术进步提高效率，降低成本，建立分工协作的企业组织结构，限制垄断和扶植幼稚产业。（3）对民间经济活动进行“行政指导”。日本强调政府与企业的双向约束，为了达到一定的政策目标，政府机关对民间企业进行行政性“劝告”，以期取得企业的合作。（4）国有企业比重低。在战后日本政府经济职能空前强化的过程中，并未推行大规模的国有化，其国有企业始终保持着较小规模和较低比重。国有企业比重低，意味着日本政府并不重视利用国有企业的规模与结构变化来行使其经济职能，而这种经济职能方式在其他国家中却占有极其重要的地位。2.日本政府在经济职能行使中的手段(1)对经济发展进行引导。制定具有诱导性的经济发展计划是日本政府在经济职能发挥中的重要特征。日本政府在经济计划制定过程中主要是对经济发展中需要解决的问题以及中长期的发展战略目标进行确定并指出经济政策的总体趋向，从而引导国内经济能够健康且稳定的发展。这种经济发展计划虽然具有诱导性，但是主要功能是明确国内经济走向并表明经济政策的意图和主张来为经济个体在决策方面提供信息，它并不具备强制力。(2)围绕产业政策发挥经济职能。产业政策是日本政府高度重视的内容。产业政策在日本实现现代化中发挥了重要的作用，它是对不同产业在不同时期发展中的倾斜性政策，对一些体现出经济发展战略意义的产业给予优惠，从而确保产业结构的升级以及产业竞争力的提高。产业政策的制定能够对主导产业进行确定并对这些企业在提高生产效率和创新技术方面进行鼓励。(3)对微观经济个体进行调节。对微观经济个体本身的经济行为作出“行政指导”是日本政府经济职能的重要组成部分，并且日本国内的“官商协调”提高了日本政府在对微观经济个体行为作出调节和劝导的有效性。3．中国经济职能方面现状在计划经济体制下，原有政治体制在政府管理职能方面的主要弊端就是政府职能结构不合理，政治统治职能过强，经济社会职能过弱。在经济职能中，微观管理职能过强，宏观调控力过弱。即政府对企业的人、财、物、产、供、销一管到底，甚至连生产的产品规格、价格、数量、销售等细微之处也都一一包揽，而对整个社会的经济发展却缺乏强有力的宏观调控，建国几十年一直跳不出大起大落的怪圈。（三）社会管理职能1.教育行政职能日本是的教育行政职能模式属于混合型，兼具中央集权和地方分权两种体制类型的特点，也是偏向于集权的混合型。日本的教育行政体制，从明治维新到第一次世界大战结束，实行高度中央集权；第二次世界大战以后以美国为榜样进行教育改革，实行地方分权制，从而形成当前的混合型。其中央教育行政机关是文部省，拥有很大的教育管理权限。他不仅提供指导、服务，而且对地方教育具有一定的控制权、指挥权和监督权。地方也有一定的教育自主权，表现为地方的两极教育部门均向同级议会负责，而不是向文部省负责。但总的来说，日本教育行政体制中集权的成分大于分权的成分。2.社会职能履行过程中非政府力量的积极参与。如在教育方面，日本注重推动公立学校的发展，以私补公，弥补政府教育资源的不足。我国在社会职能中，社会管制功能过强，采取政治统治模式，而社会服务功能过弱，角色冲突。随着我国政治体制改革的进行，政府的阶级统治职能明显收缩，形式有所转变，效力有所提高，宏观调控能力增强;从政府与公民的关系看，一元结构的中央集权体制向政府与公民之间相互制衡的二元结构发展。但是，由于在社会转型时期旧体制和旧观念的部分存在，也由于历史条件的制约和宏观社会经济—政治—文化环境的限制，传统的“直接控制型”管理体制并未得到根本性突破，一些机构和部门仍习惯于旧的体制和做法，企图用强制性权力对生产经营活动进行干涉和控制，结果再次造成政府职能部门的错位。三、对我国行政职能转变的启示和借鉴1.转变政府职能的方式应为:强化政府宏观管理职能，弱化政府微观管理职能;分化部分政府职能，转化政府社会管理职能。2.政府应集中于核心职能的输出，如提供并严格执行市场竞争的公平规则。把应该交给企业、中介机构、市场的事情交出去，政府集中精力抓大事。3.把政府新的资金投入连同政府以前的国有资产一起大胆地交由企业经营。政府主要是制定相应的国有资产经营法制法规，通过建立健全一系列约束、规范、监督机制来调控国有资产运行，防止国有资产流失。4.加快剥离企业办社会职能，搭好为企业服务的社会平台，使企业能轻装走向市场经济，避免因企业社会包袱太重而减弱在市场经济中生存发展的能力。政府应当在规划、引导、政策导向、规范秩序等方面重点做工作，并为企业在科学、技术、信息、招商引资、人文、基础设施等软硬环境建设方面搭好服务的社会平台。5.把市场机制引入公共服务领域，借助于市场手段发挥政府职能。将政府机构改革与公共服务的市场化探索有机结合，可以有力地促进政府职能的转变。推行公共服务市场化，如通过竞争性投标签订合同，把一些公共服务工作承包出去;对某些提供公共服务的公营部门进行公司化改造，按市场方式运作，或者放松规制，让民营部门直接参与公共服务;政府的公共服务可采取收费的方式，把价格机制引入公共服务中来;实行政府采购制等。6.政府放松或取消对市场的某些管制，促进市场的发育和发展。营造各类合法经济主体公平竞争的环境。7.政府要把一部分职能转移给社会中介组织，加强与它们的协调与沟通，使中介组织发挥更大的作用。加强社区建设，搞好社区服务，推进新型社会保障制度的建立。8.进一步深化审批制度改革，简化审批手续，让政府从涉及经济利益关系的审批程序中撤出来，减少政府对经济事务的直接干预，增加项目审批的透明度和有效监管，杜绝“审批经济”的存在。要加强监督和责任追究，建立行政审批责任追究制度。参考文献[1]卓越.比较政府与政治[M]北京：中国人民大学大学出版社，2004[2]邹均.日本行政管理概论[M]吉林:吉林人民出版社，1986[3]徐平.对日本政府经济职能的历史考察与研究[M]北京:社会科学出版社，2003[4][美]亨廷顿.变革社会中的政秩序.，三联书店1988年版