残疾人就业保障金制度的完善

龙源期刊网残疾人就业保障金制度的完善作者：王谨卢铮来源：《中共山西省委党校学报》2016年第01期〔摘要〕残疾人就业保障金制度作为一项有效的制度安排，为增加残疾人就业和参与社会事务发挥了非常重要的作用，但其在实施过程中存在诸多亟待解决的问题，因此，有必要对此项制度予以完善。一要提高认识，杜绝拒缴残保金现象;二要确立残保金专户，实行“收支一条线”;三要加大残保金就业扶植力度，落实残疾人就业政策;四要提高残保金使用率，改变其狭窄的使用规定;五要赋予残联应有的行政权力，增强残保金使用效果。〔关键词〕残疾人就业保障金;残疾人就业保障金制度;残保金专户;残疾人就业〔中图分类号〕C913.69;;;;;;〔文献标识码〕A〔文章编号〕1009-1203（2016）01-0049-03残疾人就业保障金简称残保金，是指安排残疾人就业达不到省、自治区、直辖市人民政府规定比例的用人单位，根据地方有关法规的规定，按照年度差额人数和上年度本地区职工年平均工资计算缴纳用于残疾人就业的专项资金。作为一项有效的制度安排，残疾人就业保障金为增加残疾人就业和参与社会事务发挥了非常重要的作用。尤其是近年来，残保金统一由工商代收、地税代征、财政代扣以后，征缴数额逐年增加，同时这一制度本身也逐渐被社会所理解。残保金征收方式的变化和数量的增多，为残疾人就业提供了较好的财力支持，大大推进了我国残疾人就业服务工作的开展。但是，我们在实际调研中发现，残保金政策的实施，无论在征收方面还是在使用方面，均存在诸多亟待解决的问题，因此，本文试图就残疾人就业保障金制度的完善途径进行初步探讨。一、提高认识，杜绝拒缴残保金现象我国相关法律条文对于残保金征收有明文规定。如果企业不能按比例安排残疾人就业，就要依法依规缴纳残疾人就业保障金，用于保障残疾人就业。各地要大力加强残保金征收，完善征收措施、规范征收程序、加大征收力度，做到依法征收、应收尽收;建立完善的责任追究制度，对于擅自多征、减征、缓征残疾人就业保障金的，要严肃追究责任人责任。但实际情况是，仍有很多单位既不按比例安排残疾人就业，又拒绝缴纳残保金。如山西省某市区依照规定，应收缴的残保金数额在亿元以上，而2013年实际征收到的只有2000余万元，其中市区所在地即占1000余万元，其余为市属各县的征缴额，各县区的残保金征缴数额远未达标。目前，这种情况在全国各地尤其是欠发达地区均相当程度地存在着，一些经济基础较好的地方，残保金的征收状况要好很多，但也做不到应收尽收，最保守的估计，其实际征收数额与应征收数额会相差3到4成。虽然一些地方法规明确指出，“无正当理由逾期未缴纳（残保金）的，由残疾人就业服务机构委托银行收取，并从逾期之日加收应缴金额5%的滞纳金”，但在实际工作中，由于缺乏有效的制约措施，部分企业长年拒缴残保金，更谈不上罚缴滞纳金的情况了。龙源期刊网拒缴残保金，从根本上说，是人们从思想上没有认识到缴纳残保金的重要性，与我们宣传不到位、不重视有关。因此，我们在为残疾人的衣食住行、参与国家社会事务努力构筑更好的无障碍设施的同时，更应该花大力气构筑对残疾人思想认识上的“无障碍设施”，增强对残疾人事业的宣传力度、支持力度，在全社会营造平等、关爱残疾人事业的氛围，促进社会主义和谐社会建设。二、确立残保金专户，实行“收支一条线”征缴的残保金，在国库里被定性为“预算外资金”，这为资金的使用提供了方便，但残联在使用残保金时，必须要经过当地政府和财政部门的审批，由于种种原因，地方残联经常会遇到使用残保金困难，感到很无奈。如山西某县财政账面上有县残联的残保金1300多万元，但当县残联申请培训经费时，县政府和财政局却声称没钱，申请也白搭。国家对残保金的管理规定实行“收支两条线”，是导致这一结果的直接原因。残保金在地方政府财政里名为预算外专项基金，实为政府一般财政预算，政府拥有资金审批权，造成有的部门吃肉、有的部门喝汤、有的部门连汤也喝不上。因此，基层残联经常为求得一个残疾人就业项目资金费尽口舌、跑烂鞋底。为残疾人就业而忙碌的服务工作，实际上演变为对基层残疾人服务机构工作人员耐力和毅力的考验。与此相应，残保金使用也质变为“不是残疾人服务机构使得对不对，而是地方政府让不让你花的问题”，这就严重打击了残联为残疾人就业服务的积极性。针对“收支两条线”的弊端，应当确保残联作为残保金的专有管理者与支配者，建立残保金专户，实行“收支一条线”，不应和地方政府财政一锅搅。只要加大审计力度，或者审计部门提前介入，就可保证残保金使用得合理安全。三、加大残保金就业扶植力度，落实残疾人就业政策在调研中，基层残联工作人员反映，不少地方政府机关和事业单位的残保金缴纳数目，是由当地政府随意规定的，为的是省事。虽近年来，残保金征缴的总数在增加，但一些地方政府在缴纳工作上还是很随意。一些政府主管领导主观上存在着一种固有的认识，即认为从各单位、各部门收缴的残保金最终要汇入地方政府财政，实际上是从下属部门收上来，再由政府统筹安排拨下去，是左兜出右兜入，数目多少并不紧要。这种认识造成的后果是，很多政府机关和事业单位根本就不知道缴纳残保金政策和“按比例就业政策”之间是什么关系。这样一来，落实“按比例安排残疾人就业”政策就更难了。一些政府机关和事业单位甚至认为，残联征收残保金就是为了钱，而不是为了残疾人就业。地税部门在向企业征收残保金时，也是连同其他税费整块收缴的。企业只问需要给国家交多少钱，而不问交的是什么名堂的钱。因此，缴纳残保金政策和“按比例安排残疾人就业”政策之间的关系，在企业里同样未引起重视，甚至存在着一些企业为了不接收残疾人就业而“主动”上缴残保金的现象，弱化了“按比例安排残疾人就业”政策。所以，有必要采取措施促使残保金用于就业扶植更适当灵活。如一些市区残联建议，应该对有创业能力的残疾人所开发的有经济效益、又有辐射效应的就业项目，在残保金使用政策上龙源期刊网给予无偿扶植，不过，对开发项目的论证要做扎实。或者允许由残疾人先申报自筹资金的开发项目，项目成功且取得效益后，可用残保金作为奖励资金予以补偿。或者在将残保金用于就业扶贫贴息之外，直接将残保金用于就业扶贫，比如用残保金购买生产要素无偿给予残疾人使用，如河南省洛阳市残联在残疾人职业技能培训完毕，电脑培训班的学员可以带走为其培训准备的电脑，缝纫班的学员可以带走培训时所使用的缝纫机。四、提高残保金使用率，改变其狭窄的使用规定依照国务院《残疾人就业条例》第十六条规定，“依法征收的残疾人就业保障金，应当纳入财政预算，专项用于残疾人职业培训以及为残疾人提供就业服务和就业援助，任何组织或者个人不得贪污、挪用、截留或者私分”。为扶植残疾人就业，政策允许残保金以有偿借贷方式，下借一部分给残疾人进行自主创业就业。但在实际中，不论是借贷后赚了钱的残疾人，还是借贷后没赚钱的残疾人，多数拒还贷款。因为他们是残疾人，残疾人服务机构对这种行为只能听之任之、束手无策。由于多数情况下残保金无法收回，所以以残保金下借残疾人进行项目有偿扶植的就业活动，各地残联近年来搞得很少。另外，按照政策规定，征收来的残保金还有用于“奖励积极吸纳残疾人就业的先进单位”这一使用内容，但在奖励形式上出现了一些问题，主要表现为奖励数额大，残联舍不得;奖励数额较小，一些企业根本看不上。因此，奖励条款实际意义不大。还有一些企业看重的是荣誉奖励，希望得到高规格的荣誉奖，而这一点地方残联无法提供。所以，不少地方县区残联在残保金用于扶贫有偿借贷、奖励企业等方面的活动基本没有实施。于是，一些县区为了让残保金多发挥些作用，就在慰问、支持残疾人大学生或残疾大学生家庭上开支一部分，一些市区残联将一部分残保金用于为残疾人就业而进行的基础设施建设上。但依照《残疾人就业保障金管理暂行规定》，这些做法都是违规的。于是，只剩下残疾人就业培训这一块可以使用残保金了，这样实际上等于有40%的残保金躺在国家财库里休眠。针对大量残保金闲置的同时又有大量残疾人不能就业这一问题，政策可允许残联直接用残保金为残疾人购买社会公益岗位，这正好符合残疾人就业政策的价值目标，且既省时又省力。因为现在许多地方残联搞的培训项目，花钱不少，费时费力，而真正能让残疾人就业的却不多，而许多公益岗位如政府机关、事业单位门卫人员、城市交通协管员、城市公共厕所维护员、单位门前自行车点看护员等，都是很多残疾人可以做的。如果政策规定必须安排残疾人，可由残联和政府或者政府之外的用人单位联合，为大量城乡残疾人特别是城乡40-50岁的残疾人提供就业机会。五、赋予残联应有的行政权力，增强残保金使用效果依照规定，残保金征缴上来之后统一归入国库，使用时“按照‘审批程序合规，支出范围合理，使用结果有效’的原则”进行，由残联申请，财政部门“严格审批”。这实际上是把残疾人就业保障金变为国库资金，审批权交给财政部门是将对残保金的支配权交给了财政部门。于是，就造成了基层残联部门了解情况，想有所作为，而不一定能申请到资金;审批部门不清楚情况，却可以轻易决定是否批放残保金的各自为政现象。龙源期刊网人社部、财政部、中国残联等联合下发的《关于加强残疾人职业培训促进就业工作的通知》第十三条指出，“严格残疾人就业保障金使用管理，确保专项用于残疾人就业培训和服务工作。进一步创新支持方式，提高资金使用效率。要加强残疾人就业保障金征收使用情况的监督检查，严禁擅自减免以及截留、挤占、挪用残疾人就业保障金”。而残保金一旦进入国库，则“专项”不“专”了，而是在政府的财政大锅里一块搅，实际上在给政府支配残保金方面提供了便利。有时候，地方残联能够使用多少残保金甚至与一个残联领导交际能力的高低有直接关系。不仅如此，在调研中，某县残联反映，曾有个别地方领导，因和地税部门领导关系不睦，擅令扣压地税部门因代收残保金而应得到的10%的手续费，使得该县地税部门连续两年拒绝代收残保金，直到该县领导换届后，这一问题才得以解决。这些虽属个别现象，但反映出地方政府对于残保金的支配权过大，直接影响到地方残疾人工作这一本质问题。所以，应赋予残联应有的行政权力，使其掌握的权力和实际承担的职责相匹配。残疾人工作归民政部门管辖时，是政府的一个正规机构，独立出来后，承担的仍然是政府的职能，但性质属于“亦官亦民”。正是残联机构性质的改变，使得其为求一个残疾人就业项目资金而跑断腿、磨破嘴。执行残疾人政策是一项“应然而必然”的工作，却让一个“应然而非必然”的社会单位去执行，这种职责和权力的不相称，是残联在落实就业政策时有力使不出的关键原因。如果政策明令凡是未能按比例安排残疾人就业的单位，或未能按比例安排残疾人就业，又未能按期如数缴纳残保金的机关事业单位，单位年终考核以不合格论处，残联具有合格确认权，那么残疾人就业保障金制度执行效果就会截然不同。〔参考文献〕〔1〕宣湾湾，黎建飞.残保金监督制度研究〔J〕.残疾人研究，2015（1）：39-44.〔2〕革程.浅谈残疾人保障金制度实施中的问题〔J〕.大观周刊，2014（4）：288-290.〔3〕吴瑞杰.残疾人就业保障金管理的现状及完善对策〔J〕.现代经济信息，2013（7）：53-54.〔4〕刘伟.残疾人就业保障金管理问题研究〔D〕.南宁：广西民族大学：2010.〔5〕许静.管理残疾人社会保障金的几点建议〔J〕.现代经济信息，2012（23）：252-254.〔6〕许静.残疾人就业保障金管理存在的问题及建议〔J〕.中国外资，2012（24）：325-327.〔7〕岳云云.我国残疾人就业保障金征收问题、原因和对策分析〔J〕.中国集体经济，2012（30）：191-192.〔8〕汪莉，贺国萃.完善残疾人就业保障金管理的法律思考〔J〕.安徽农业大学学报（社会科学版），2015（6）：64-67.龙源期刊网〔9〕周俊.残疾人就业保障金制度改革探析〔J〕.山西财政税务专科学校学