我国的行政垄断及其法律规制

龙源期刊网我国的行政垄断及其法律规制作者：刘启来源：《哈尔滨师范大学·社会科学学报》2016年第03期[摘要]在我国构建合理公正的市场竞争体系的过程中，行政垄断成为众矢之的。行政垄断阻碍公平的市场竞争秩序的建构，滋生腐败，导致经济垄断。尽管《反垄断法》已施行数年，但行政垄断依旧屡见不鲜。规制行政垄断，一是要以《反垄断法》为基础，建立独立的反垄断机构，完善责任体系和实施机制；二是要完善宪法对行政垄断的规制；三是要深化政治体制改革。[关键词]行政垄断；法律规制；反垄断法[中图分类号]D922[文献标志码]A[文章编号]2095—0292（2016）03—0041—03在发达国家，反垄断法一直是保证市场公平竞争、维护市场稳定发展的重要保证。我国于2008年开始实施《反垄断法》，目的在于通过立法的方式规制垄断行为，但是行政垄断行为依旧存在。一、行政垄断概述（一）行政垄断的概念关于行政垄断的界定，魏剑发表于1989年的《试论我国的反垄断立法》一文首次从法学角度分析了行政垄断。此后，王保树先生将垄断划分为经济性与行政性两类，并将行政性垄断界定为国家经济主管部门和地方政府滥用行政权力，排除、限制或妨碍企业之间合法竞争的行为。尽管不少学者尝试界定行政垄断，但这一概念的界定依旧争议不断。笔者认为，行政垄断的概念可以界定为行政机关滥用行政权破坏市场竞争并获取一定经济利益的行为。行政垄断的主体是行政机关，包括中央政府、地方政府及其所属部门。尽管一些学者认为中央政府的垄断与一般的行政垄断存在本质的区别，中央政府的垄断体现了国家的宏观调控，目的是为了保护国家经济的平稳运行，规避风险，但笔者认为，判断行政垄断的标准是政府是否在调控市场时滥用了行政权力。如果中央政府为了一己利益而破坏市场的公平竞争，那么中央政府就是行政垄断的主体。滥用行政权力、破坏市场竞争并获取一定利益的行政垄断，其具体表现是：没有法律依据、超越权限或违反程序的行政垄断；所依据的法律本身是为了保护部门或地区利益的行政垄断；有法律依据但违背法律的行政垄断宗旨。（二）行政垄断与相关概念的区别龙源期刊网第一，经济垄断。经济垄断是指市场参与者利用自身经济优势对市场公平竞争进行破坏的行为。与行政垄断相比，经济垄断的主体是市场经营者，而并非行政机关，市场的经营者利用其在过往竞争中形成的优势从而达到对行业的垄断，获得相应利益，与行政机关以及行政权力的滥用没有关联。经济垄断的手段主要有经营者之间的协议、并购等。第二，国家垄断。国家垄断是国家政府为了保障社会公共利益，为了维护国家稳定，由国家直接对部分行业进行垄断经营，这些行业只对国企开放，民营企业不准进入。在我国，电力、石油等行业便属于国家垄断行业。国家垄断是一种合法行为，是通过立法的形式实施的。与行政垄断相比，国家垄断所获取的利益归国家所有，最终体现为广大公民的利益，而行政垄断所产生的利益则体现为少数人的不法利益。第三，自然垄断。自然垄断是指基于市场本身而形成的垄断。在一定条件下，如果同行业市场允许竞争，则容易导致市场混乱、效率低下。与行政垄断相比，自然垄断的产生提高了社会生产经济的效率，给社会带来了更多的收益，因此，自然垄断有一定的积极性。在大多数发达国家，自然垄断是属于一种合法的行为，受到法律的保护。二、行政垄断的表现及危害（一）行政垄断的表现行政垄断的实质在于行政机关利用公权力破坏市场竞争。所有垄断行为都是利用提高成本即破坏同行业竞争的方法获得收益的。行政垄断也不例外，但行政垄断有其特殊性。第一，主体特殊性。行政垄断的主体是具有行政权力的行政机关，而不是市场参与者。行政机关滥用法律赋予它的公权力，破坏市场公平竞争，从而获得一定的经济利益。在具体实践中，行政机关利用对相关地方或者行业的经营者的扶持，进而达到对该地方或者行业的垄断。经营者只是行政主体进行行政垄断的工具，而实施具体行政垄断的目的以及行为均由行政机关所决定。第二，行为违法性。我国宪法之所以赋予政府管理市场经济的职能，是因为市场自身存在缺陷，只有政府在必要的时候进行干预，才能保障市场稳定运行，从而避免出现经济危机。但是，政府在行使自己权力的过程中，不能超出法律规定的范围。行政垄断是行政机关对职权的滥用，是一种违法行为。行政垄断破坏了公平的竞争环境，阻碍了部分经营者自由进入市场，干预了经营者的自主决定权。第三，表现抽象性。抽象行政行为，是指国家行政机关针对非特定行政相对人做出的具有普遍约束力的行为。行政垄断行为是一种典型的抽象行政行为，行政机关通过针对市场不特定的经营者制定规章文件、发布命令等方式，约束与控制市场。但是根据《行政诉讼法》第12条关于人民法院不受理公民起诉的几类行为的规定，即使行政垄断是违法的，受害者也很难通过行政诉讼的形式得到相应的救济。龙源期刊网（二）行政垄断的危害市场的进步应建立在遵循市场内在规律的基础上。行政垄断行为不利于市场自身的发展，甚至是对市场发展规律的一种破坏。政府过分干预带来的稳定是表面的，这种稳定不但蕴含了更大的经济风险，而且会造成政治上的不稳定。第一，行政垄断阻碍统一市场的形成。社会主义市场经济应该是统一和开放的，改革开放以来我国也一直在朝这个方向努力，并且不断强调发挥市场自身的作用，如价格、供给等需要市场自身来调解。然而，行政垄断严重地阻碍了统一性市场的形成。行政垄断利用强制力保护地方、保护少数人的利益，而阻碍了竞争。没有竞争，市场中的个体便无法发挥其相应的作用，社会经济的发展便举步维艰。第二，滋生腐败。行政垄断下的企业为了获得经济利益而行贿。官员因为从行政垄断中获利而滋生腐败。腐败即寻租。行政机关为获得大量的“租金”而滥用公权力，实施行政垄断。行政垄断造成政企不分、官商相护，危害巨大。腐败造成政府公信力下降，不利于社会的稳定。第三，阻碍公平秩序。行政垄断通过公权力对市场进行分割，破坏了市场的公平竞争。行政垄断导致在一些行业中企业无法公平地参与到市场竞争，企业的自主经营权、决策权受到侵害，这与我国一直以来促进市场公平竞争、维护市场正常秩序的努力相违背。由于缺乏竞争，企业效率低下，质量不能保证，可持续发展成为空中楼阁。第四，容易导致经济垄断。在行政垄断中，一些政府及其相关部门利用其手中的公权力，以保护行政机关的利益为出发点，通过使用行政手段，干预经营者之间签订的协议、进行的并购等，破坏了企业之间的公平竞争，损害了部分企业的利益，进而导致出现行政机关庇护下的经济垄断。三、行政垄断的法律规制（一）我国行政垄断法律规制的缺陷我国一直尝试通过立法的形式规制行政垄断，并在2008年开始实施的《反垄断法》条文中提及行政垄断行为。但是，在通过立法规制行政垄断的实际操作中，依旧存在诸多问题。《反垄断法》对于规制行政垄断是必要性的，但《反垄断法》不可能完全遏制行政垄断的发生。第一，监管权缺失。在我国，对行政垄断的执法工作主要是由商务部、工商行政管理总局和国家发改委等三个部门负责的，商务部主要负责对经营者的审查，国家发改委主要负责与价格有关的行政垄断的执法工作，工商行政管理总局主要负责价格以外的行政垄断执法工作。显然，我国的反垄断机构地位较低且不具有独立性。发达国家均设有高度独立、权威的反垄断机构，例如，俄联邦反垄断局的人员是由国家总统直接决定、由立法进行保障的，且定期汇报关于反垄断以及提高市场效率的问题，体现了俄罗斯对于反垄断机构的高度重视。龙源期刊网第二，执法机构配置不合理。我国根据《反垄断法》设立的反垄断委员会既隶属于商务部、工商行政管理总局和国家发改委，又属于国务院，导致对反垄断委员会的管理权限较为混乱、重叠，很容易导致职能部门之间的冲突，导致效率低下。同时，我国的反垄断机构也不够独立。发达国家在的反垄断机构均拥有高度执法权限，其执法具有高度的权威性，进而保障反垄断的顺利开展。我国设置具有独立性和权威性的反垄断机构是十分必要的。我国在电力、石油等行业均设有行业监管部门，他们在监管过程中势必会与反垄断委员会产生冲突，降低监管效率，损害反垄断机构的权威。第三，惩治力度不足。我国目前的《反垄断法》对行政垄断的规制，内容相对较少，且惩治力度显得不足。我国反垄断机构仅有建议权，执法权属于上级机关，甚至判定行政垄断的标准也取决于上级机关，如此不具有法律专业性的内部监管极易导致相互袒护等行为。对于行政垄断行为的惩罚也仅停留在责令改正、予以处分上。责令改正属于教育的方式，缺乏惩罚性，也无法对行政垄断的受害者予以合理的救济；予以处分而缺少明确的标准，且最终处分权在于上级机关，难免由于官官相护而不了了之。（二）以《反垄断法》为基础规制行政垄断第一，建立独立的反垄断机构。我国反垄断机构的职能与地位严重不对称。反垄断机构作为监管机构，不应该隶属于某一个部门，以免为上级机关的意愿所左右，导致官官相护。借鉴发达国家的反垄断机构，笔者认为，反垄断机构应直接由国务院领导，其人员应由法律、经济等专业人才构成，并由国家主席直接任命。反垄断机构的权力应该明确，仅有建议权是不够的，应赋予其强制性的权力，如监督权、行政处罚权以及对于可能出现的行政垄断条例的撤销权。《反垄断法》应对反垄断机构的作用及权力加以说明，并通过强制力保证反垄断机构顺利实施其权力。只有这样，才能充分保证其独立性、权威性。第二，完善责任体系。行政垄断破坏市场竞争，使得一些经营者遭受损失。应设置一套完整的责任体系，以对行政垄断行为的受害者实施救济。设立民事赔偿机制应是首选。我国民法通则第121条规定，行政人员可以作为民事责任的主体。在行政垄断中，侵害最直接的体现便是经营者财产的损失，行政机关应对此进行赔偿。行政责任应该完善。《反垄断法》之责令改正、予以处分的处罚规定，显然是过轻的。笔者认为应根据行政垄断危害性的大小予以处罚，对行政垄断行为的决策者尤其应加大惩罚力度，并对受害人予以赔偿，在必要时应撤销相应带有行政垄断的条例等。加入刑事责任也是必要的。行政垄断不但对社会危害极大，而且常常涉及贪污受贿等刑事犯罪。因此，应对相应的责任人员追究刑事责任。第三，完善实施机制。针对我国《行政诉讼法》第12条的规定，应赋予公民对于行政垄断行为的诉讼权利，其内容可以在《反垄断法》中进行规制。同时也可以引入反行政垄断公益诉讼，因为行政垄断侵犯了广大市场经营者的普遍利益，是具有抽象性的行为，对行政垄断的诉讼具有公益性。引入公益诉讼也可以使公民更多地投入法治建设，更好地监督行政机关的工作。龙源期刊网（三）完善宪法对行政垄断的规制宪法是国家的基本大法，其目的是为了保障人权。宪法体现了一国法律的精神，如果在宪法中规定禁止行政垄断，则无疑是对行政垄断在根本上的规制。我国宪法也规定了国家的权力，而针对政府对于市场经济的干预，宪法第15条也做出了一定的规定。笔者认为，如果在宪法中规定“国家禁止利用其权力破坏市场竞争”，那么行政垄断将因违宪而被撤销。（四）深化政治体制改革行政垄断产生的最根本的原因在于政治体制的落后，因此，我国应深化政治体制改革。首先，明确政府的职能，将政府与市场分开，政府对市场进行监管而不是干预，发挥市场自身的作用；其次，大力监管行政部门，不仅要完善政府内部的监管，更要将监督扩大到公众，以实现公开透明；最后，定期考核政府行政人员的业绩，使真正有能力的人为社会服务。[责任编辑冒洁生]