018、七台河城市转型的规划探索

七台河城市转型的规划探索程大鸣摘要:以传统煤炭资源城市七台河为例分析了其转型发展的困境根源，总结瓶颈问题以作为规划目标导向；剖析历往规划实施成败总结经验，指出转型规划更需关注实施策略和手段研究；在此基础上引出七台河总体规划在政策制度建言、空间布局思路、特色竞争力、实施操作策略四方面的城市转型探索努力。关键词:城市转型；政策制度建设；空间规划思路；城市特色塑造；实施操作策略1城市概况七台河市位于黑龙江省东部，是东北地区重要的主焦煤产区和黑龙江省唯一的无烟煤生产基地（图1）。城市因煤而生，因煤而兴，属于典型的资源依托工矿型城市。2000-2010年，七台河市煤炭采选业产值占全市工业总值的比重达40-60%，煤炭采选业就业人口占全市就业人口的比重达25-30%，煤及煤相关产业占全市工业产产值的比重达90%。国家发改委明确将七台河列入资源枯竭城市。现状主要由新兴、桃山和茄子河三个组团组成（图2），东西向长度达18公里。其中，新兴区位于城市西部，依矿而建，大部分位于采煤塌陷搬迁范围，目前居住者基本为低收入群体。区内分布有较多的工矿和煤化工企业，由于处于城市冬季主导上风向，对中心城区造成严重空气污染，同时也带来废水排放污染。桃山区是目前城市中心功能片区，区内三山一湖，景观优美，商贸繁荣，是中高收入群体居住区域。茄子河区位于桃山区以东，为原茄子河镇发展而来，目前仍以低矮平房、狭窄道路为主要外部环境特征。图1（左）黑龙江省煤炭资源分布（注：图中蓝色区域为富煤区，黄褐色区域为贫煤区）；图2（右）七台河中心城区2010年用地现状2城市转型困境同大多数资源枯竭型城市一样，七台河在发展过程中积累了许多矛盾和问题，如经济结构失衡、接续产业发展乏力、生态环境破坏严重、贫困人口多、社会维稳压力大……城市转型迫在眉睫。经分析，七台河城市转型问题主要聚焦在产业发展、空间布局以及转型实施操作上。2.1产业发展困境资源型城市面临的产业发展问题基本具有普遍共性：1）传统产业粗放经营、资源难以为继，社会经济效益和企业就业能力难有进一步增长；2）城市经济一业独大，未形成良性社会产业链，反哺缺失，非煤产业资本积累不足；3）资源垄断经营下收入分配不均，国强而民弱，少富而多贫，抑制社会消费需求，城市发展低水平均衡；4）除了资源，一穷二白。新产业一无基础，二无特点，平地起步，培育土壤贫瘠；5）传统产业（工艺）污染缺乏治理，生态环境欠账严重，城市形象欠佳打压投资意愿；高端人力资源外流，跳跃式的产业转型依托无力；6）区域城市同质化，问题和条件相似，竞争激烈，加大转型难度。从表面上看，解决这些产业问题超出了空间规划范畴，但随着内涵的扩展，城市规划作为城市管理意图的组成部分，已超脱单纯的空间资源配置，包含更多制度建设、政策引导（建言）内容。破解产业转型困境需要规划思考具体的鼓励政策和执行举措。2.2空间布局难题七台河上风上水对向环境以及地形地质条件等因素对城市空间布局带来了一些难题。1）产业污染影响七台河煤焦化、洗选煤产业产生大气污染和水污染，现状该类产业位于城市上风向，给城市中心区带来了严重的粉尘污染，产业空间布局势必需要进行调整。但由于七台河市上风、上水方向正好相反，而水污染与气污染源难以全部分开。如何破解两类污染对城市布局影响是个难题。（图3）2）采空塌陷区影响新兴区在以往40多年的煤炭开采中没有采取防塌陷措施，城市建在采煤层上，致使地面塌陷逐年加重，经济损失严重。目前，七台河全市地下采空面积321.57平方公里，塌陷面积217.5平方公里，其中新兴区塌陷面积109平方公里（图4）。塌陷下沉深度平均达到3米，预计新的塌陷区每年以1.5平方公里的速度递增。同时，部分个体小煤矿的不断开采造成间歇性的塌陷区重新塌陷，塌陷面积、深度进一步增加。城市转型面临着采空区地质沉降带来的城市空间大挪移，以及由此引发的旧区搬迁、土地再利用问题以及城市新老交替过程中的各种磨合。此外，七台河市东西向沿桃山水库1和倭肯河地势相对平坦，南向为山林阻挡，北向有河湖和山丘相隔，交通不便。用地条件（见图4）造成了城市带状延伸局面。图3七台河（市域）煤化工业选址方位比较1桃山水库目前为七台河市的饮用水水源地，城市建设想亲水但无法亲水，空有水面及周边景观山体资源可望不可得。前版总体规划中饮用水兴凯湖调水方案通过可行性分析，但需要跨区域统筹，实施难度大。（注：图中紫红色区域为塌陷区，黄绿色区域为沉降稳定区，灰色区域为矿产资源埋藏区）图4七台河市区周边沉陷区分布图3七台河过往摸索3.1过往规划回顾七台河经历多轮规划。1991版规划（图5、6）以把七台河建设成为资源高值综合开发型工业城市为目标城市发展方向东移、北进，逐步完成新兴塌陷区搬迁，开展金沙工业区的建设，形成组团式城市空间结构。2001版规划（图7、8）规划区范围不变，在城市发展方向及空间结构上基本延续了1991版规划的格局，发展规模有所压缩。两版规划具有很强的连续性，都采取组团式空间结构，并且对于七台河市各组团的划分和城市重点向东发展等方面保持一致。但比对前版规划用地与后版用地现状以及2010年用地现状图（图2），这两版总体规划对城市空间结构和转型发展的构想均未能实现。塌陷区搬迁缓慢，新区发展乏力，城市带状发展战线越拉越长。图5（左）七台河市1991年城市用地现状；图6（右）七台河市1991版城市用地规划图7（左）七台河市2001年城市用地现状；图8（右）七台河市2001版城市用地规划3.2实施问题总结七台河塌陷区搬迁工作已开展多年，但工矿企业搬迁寥寥；民房搬而不拆，造成楼不倒、人不去；塌陷区面貌未有实质改变。分析认为新兴区搬迁不力原因在于：1）生活成本低，尽管破旧但生活配套齐全，利于低收入群体谋生；2）企业不搬迁，就业岗位吸引就近居住；3）政府拆迁没有经济效益，后期管控有成本，政府不管控塌陷区房屋的拆迁，导致迁人不拆屋，今走明又回。为搬迁配建的跨河居住组团则因居民就业仍在新兴区，两地联系跨河路桥缺乏，交通不便原因，加之老屋仍在，导致新屋有效入住低下，组团生活配套恶性循环始终发展缓慢。以单方面的建新房引导塌陷区搬迁的政策措施显然效果不佳，在缺少组合政策和配套实施手段支持下，新兴区一直重复着低质生存的发展模式。北部金沙工业组团也因交通和市场的原因难以成型：1）山谷、河口的地形造成通道瓶颈，现有交通无法提供良好支撑；2）以桃山区为商贸服务中心的城市建设向北发展市场条件不成熟：金沙区远离城市中心，居住及配套不便；产业上新兴行业欲振乏力、煤化工产业偏离原料和商品双重市场方向。市场经济下的城市建设所依托的社会投资主体不会因为政府的一张规划图就背离逐利的本质。茄子河区拓展乏力，一方面说明七台河城市发展仍处于中心集聚阶段，另一方面也揭示了产城融合的必要性。在缺少新产业拓展的情况下，城市生产集中在新兴区、生活聚焦在桃山区，缺乏产业带动无法有效支撑城市东进。回顾历往规划和实施，可以发现：过往规划实施不力并非规划大结构、大方向出了问题，而是在于规划理想主义和对实施策略的忽视造成目标与社会操作的脱节。对于新老交替的城市大转型、空间大挪移，规划目标的达成不可能简单地如同白纸建设，必然面对复杂的社会群体和利益纠纷，需要逐步理清和针对性措施应对。4七台河城市转型规划探索新版的七台河总体规划（2012版）以产业转型、城市转型为基本目标，不仅着眼于空间，也试图关注政策研究、开发策划和各阶段实施策略，尝试为城市管理者提供具体操作路径、方案的选择。4.1转型要求下的政策制度建设新版城市总体规划在空间规划之外提出四个“转向和导向”的政策制度建议来配合城市转型的目标。1）经济转向，生态导向七台河的转型必须改变被动的资源依赖型经济，改变单纯追求GDP产值的产业评价体系，必须充分抓住转型过程中空间大挪移、经济新整合的机遇，实现生态导向下的产业经济发展。从生态经济入手，建立绿色、低碳开发指标评价、建设指标体系，建立资源开发与生态补偿机制，提高生态破坏的经济门槛，形成生态修复的制度化（比如建立矿山废弃地复垦和再开发机制、矿山废弃物再利用机制），引导和培育新兴的绿色产业，并提高城市环境面貌，带动社会经济全方位的良性循环。2）模式转向，精细化导向必须未雨绸缪，改变七台河以往粗放加工和损耗式生产模式，及早完善生产工艺，提高生产效率，深加工、精细加工，实现从资源利用的低端产业链向高端产业链转型升级。转型规划需要制定资源产业的产出率考核标准，提出产业引导指向，鼓励企业自行整改，同时配合财税补贴、处罚、行政干预、产业投资与发展优惠政策等多手段限行引流。3）财务转向，地方民生导向现状七台河城市产业经济主体多为国企及私营企业，其财务分配制度造就了国企向中央纳税，惠及地方不足。国企关起门来过生活，对所在城市的投入和经济发展贡献不大。企业劳务分配不足，职工难以富裕。贫富差距日益严重，少量的高收入者对地方的消费拉动远远无法支撑起整个城市的全面经济发展。必须通过财务制度改革来改变这种厂富而工穷、高上缴而低回哺局面，要实现所有劳动者的共同富裕，藏富于民，提高民众实际可支配收入，进而带动各行业发展；丰厚地方财政家底，改善城市民生环境，完善失业、工伤、医疗、养老等社会保障体系和失地农民补偿保险机制，从制度上解决民众的基本生活问题，发展职业培训，鼓励自主创业，实现社会的稳定和小康、富裕。4）财政转向，工业体系导向必须改变七台河煤业独大的工业发展局面，通过改革财政政策增加对非煤经济的反哺，从煤产业的上下游行业、相关配套、联动、发散入手，培育各种可能的产业投资方向，重视对小规模经济的财政扶助，并充分发挥民间资金的投资敏锐度，结合政策配合，搞活非煤经济，逐步形成良性的社会产业链、网。4.2转型要求下的空间规划思路4.2.1空间发展战略新版城市总体规划首先提出了城市转型相关的两点空间战略：1）城市演变机制上实现从资源依托到交通导向转变无论是接续产业、替代产业，还是城镇发展，都将越来越依托现代交通体系。规划从外部环境上加强高速公路、铁路（含城际铁路）建设，改善七台河交通区位条件；对内重点强化产业组团的货运进出条件，增加城市组团间的通道建设，利用既有贯穿城市的货运铁路线资源提供企业职工的铁路班车，组织BRT公交往来城市组团交通出行OD，提高各项生产、生活的通勤便利性，为七台河空间挪移打好交通基础，为城市发展机制转变创造条件。2）战略资源上实现从煤炭资源到生态资源转换未来七台河产业发展面临三个转型，一是从工业经济主导型向工业、服务业共同主导型升级；二是从煤炭工业主导向接续和替代产业主导转型升级；三是从低端产业链向高端产业链转型升级。无论向哪个方面升级，都面临着新型生产要素和高端生产要素的集聚。因此，在七台河战略转型时期重新塑造城市形象，构筑滨水园林城市，对提升城市能级、推进产业结构战略转型具有关键性作用。新规划在城市空间上实施环桃山湖保护，拥湖发展的战略布局。保护桃山湖（原桃山水库，兴凯湖调水规划方案实现后转变水库饮用水源性质）生态环境，使之成为七台河提升城市能级、建设宜居城市、发展健康休闲产业的战略资源。环湖布局城市现代服务业、都市型工业、高新技术产业和居住区，构筑城市发展的战略框架。4.2.2空间发展模式为了实现交通导向和生态导向的城市空间发展战略，七台河新版总体规划提出三种建设模式进行空间布局。1）组团建设模式环湖发展的战略布局以及风向、水向和土地供给条件决定了七台河需要采用组团布局模式，将城市内部的湖景和外部的山景引入城市，错开煤加工产业气水污染对市区的影响，顺应塌陷区搬迁、城市挪移、工业入园的需要，为七台河城市发展拉开更广阔的结构空间。2）园区建设模式通过园区建设实现产业汇集，根据产业集群和产业链关系打造循环经济、一条龙经济，在扩大规模效益的同时，强化七台河产业整体品牌，基础设施集中配套，有效开展污染防治，促进七台河产业优化与转型。3）平台建设模式城市的发展需要均衡前行，冒进式或单一功能的园区、组团建设总会因为无法满足生产、生活，经济、生态的现实均衡配套发展需要而限入发展瓶颈。新版总体规划结合近远期建设，以组团或者园区的形式，通