发展规划编制、主体功能区规划、规划改革创新与多规合

发展规划编制第一部分发展规划编制的基本内容在各类发展规划中，除了主体功能区规划因为独特的功能、明显不同的技术分析手段和流程，而使其内容有较大的不同外，总体规划、专项规划和区域规划虽然各有不同的功能、特点，但其基本的内容和要求有其共性。通常均包含了发展现状与形势分析、总体思路、任务与举措、政策措施等四个方面的主要内容。第一方面的主要内容----发展现状与形势分析深刻分析发展环境及其变化趋势，是编制好发展规划的基础。发展条件分析虽然不会大篇幅地体现在规划文本中，但在规划前期研究工作中占很大比重，是构成整个规划工作的逻辑起点和出发点。1、上一个五年规划的实施情况编制好发展规划，必须全面总结上一个五年规划的实施情况，分析主要目标和任务的完成情况。在充分肯定成绩的同时，也要看到经济和社会发展中还存在的问题。在回顾总结上一个五年规划实施情况时，既要重视定性的分析，也要十分重视进行深入的量化分析。围绕规划提出的发展指标，逐一进行测评，肯定成就，查找差距，分析原因。反映上一轮规划目标的实现情况，除了以文字进行描述外，可以用表格的形式一目了然地表现，也可以用专栏的形式灵活地表现。2、国内外发展形势的判断首先，分析国家或地区经济社会发展阶段和基本特点分析国家或地区经济社会发展面临的有利因素和主要问题，重点是要科学判断和准确把握发展中面临的新情况、新问题，充分利用各种有利条件，明确需要着力解决的突出矛盾和问题。例如，在国家“十二五”规划纲要中，基于对我国现代化建设所处的阶段的认识，认为“十二五”时期是我国全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，仍处于可以大有作为的重要战略机遇期。当前，在分析国家或地区经济社会发展面临的机遇条件时，重点需要把握：一是改革开放将释放极大的发展红利。党的十八届三中全会对全面深化改革作出了战略部署。二是国内需求继续拓展的空间广阔，我国仍然处于城市化加速推进期，城乡居民消费结构仍处于不断提升过程中。三是技术进步的后发优势仍然存在。在新一轮科技革命的浪潮中，通过实施创新驱动发展战略，具备迎头赶上的极大可能性。其次，分析国家或地区经济社会发展面临的有利因素和主要问题在分析经济社会发展存在的主要问题时，从全国看，我国发展中仍然存在着比较突出的不平衡、不协调、不可持续的问题，主要是经济增长的资源环境约束强化，投资和消费关系失衡，收入分配差距较大，科技创新能力不强，产业结构不合理，农业基础仍然薄弱，城乡区域发展不协调，就业总量压力和结构性矛盾并存，物价上涨压力加大，社会矛盾明显增多，制约科学发展的体制机制障碍依然较多。具体到一个地区，一个领域，要立足自身的发展实际，清醒认识自身发展中存在的有待克服的薄弱环节。3、现状与形势分析应注意的几个问题（1）内容简明现状与形势分析作为发展规划的重要组成部分，但并不是重点内容，也不是最主要的内容，而只是规划的辅助内容，甚至有个别的规划并不设这部分内容，而直接展开规划指导思想、目标、任务等内容。因此，其内容应该突出重点，简明扼要。一是篇幅不宜过长，避免虎头蛇尾。一般应掌握在总文字量的15%以内，绝不能超过四分之一。曾经看到过一些规划文本，现状与形势的内容十分庞杂，大多是从网上摘来的资料的堆砌，没有经过自己的筛选和分析判断，如此的现状与形势分析根本起不到应有作用，相反，有关规划的思路与任务等主要内容则十分简单，让人对整篇规划产生虎头蛇尾的感觉。二是内容不宜过杂，避免喧宾夺主。现状与形势的分析应紧扣规划的主题，对现状作出明确的分析和描述，对于发展面临的形势作出准确的判断。而一些规划往往缺少针对性，现状分析事无巨细，作面上的罗列，对于发展形势的分析则从国际到国内，从区域到当地，各个层面作详细的分析，对于某一领域或行业的分析则从国民经济总体形势到其他领域，再到特定领域，常常在外围绕圈子，进行了大量相关性不强的分析，而对于与当地，与本领域密切相关的内容则一笔带过。存在明显的为了分析而分析的现象。三是数据不宜过多，避免自相矛盾。常有一些规划，不分青红皂白，把统计公报的数据或统计报表上的数据简单地搬到规划上，以此来分析和表现现状，甚至以此来代替现状分析。结果并不能说明问题，反而影响了分析的准确性和针对性，不能很好地突出重点问题和主要趋势。有一些规划因为引用数据多，且由于口径不同，来源不同等原因，不同的数据出现矛盾，更造成分析判断的失误。（2）数据可靠分析现状和形势，离不开数据，数据是现状分析的重要基础和依据。发展规划作为政府组织编制并由政府发布的政策文件，引用的数据必须真实可靠。一是引用官方数据。作为分析基础的数据，首先应引用官方公开发布的统计年鉴、统计公报等数据，其次可引用政府各部门的内部统计分析资料以及行业协会、商会等半官方的统计分析和研究资料等。二是注意口径的一致性。相同的指标，由于内涵不同、统计口径不同，其数值可能完全不同，甚至相距甚远，引用时必须仔细鉴别。例如关于文化产业，国内外就有很大的差别，在国外，不同国家其内涵也不尽相同。不能简单地用一个国家的文化产业产值，或文化产业增加值占GDP的比重来衡量一国文化产业的发展情况，并作相互比较。在国内，虽然国家出台了文化产业分类与统计标准，但由于各种原因，一些地方还是有口径上的差异，不能简单照搬和比较。又比如关于流动人口的统计，目前国内有两套数据，一套是公安部门的数据，另一套是人口部门的数据，从各自管理的要求出发，两个部门对于流动人口的理解不一致，统计对象也不一致，导致统计数据的不一致，在进行发展现状与形势分析时必须使用同一套数据，避免因数据引用不当，导致分析结果不准确，而使规划产生偏差，影响规划的质量。（3）分析权威现状与形势分析必须权威，必须与国家对大的形势判断相吻合，不能以一家之言和学术讨论作为依据。一是以官方正式文件为依据。各级党委政府对于发展现状的评价和发展趋势的判断常常会体现在重要会议的决议（决定、意见）、政府工作报告、总结等文件中，是发展规划分析的重要依据。二是应用专题研究成果。编制各类发展规划时，为了使规划更加科学合理，通常会开展一定深度和广度的前期研究，围绕着规划的重点和难点问题开展系列研究，这些研究成果是规划编制的重要基础，是作出分析和判断的重要依据。三是在引用其他来源的观点时，必须认真鉴别，从各种不同的观点中选择相对被政府和社会普遍接受的观点，相对比较成熟的观点。四是避免对规划区外的行政主体作出评价。发展规划作为政府的公共政策，将以政府或部门的名义正式向社会发布，一个地方的规划在对现状进行分析时，应避免对于其他地方的工作和发展情况作出评价。一些地方为了分析当地的发展阶段、发展成绩以及存在的问题，往往与其他地区作对比研究，从而对其他地区的发展情况作出评价，虽然从研究的角度看并不存在什么问题，但作为一个政府发布的文件去评价另一个政府的工作成效是十分不妥的，而作出负面评价且评价只代表一家之言、并不客观的时候，更是不严肃的。然而，与其他地区进行比较是分析一个地区发展现状和特点的一个重要手段和方法，通常可以把这些内容纳入到规划研究中去，而不是直接表现在政府发布的规划文本中。（4）前后呼应现状与形势分析的目的是为了提出科学合理的规划目标、任务和措施，通过分析发现存在的问题，一般应该在规划任务和举措中落实，分析中指出的发展趋势应该在指导思想、发展目标以及任务措施中得到体现，使现状与形势分析与规划的主体内容相呼应。有些问题和趋势如果确实无法在规划指导思想、规划目标以及规划任务措施中体现和落实，至少也应该在保障政策中有相应的政策措施得到体现。使分析真正发挥作用，而不是为了分析而分析，与规划内容相脱节。第二方面的主要内容----总体思路发展规划的总体思路通常包括指导思想与规划目标两部分。1、指导思想规划指导思想是规划的重要内容，国家“八五”计划纲要中称为基本指导方针，“九五”计划纲要和“十五”计划纲要均称为指导方针，“十一五”及“十二五”规划纲要以及同期的专项规划和区域规划一般均称作指导思想，虽然名称不同，但从内容上看，基本上是同一回事。（1）指导思想在规划中的地位和作用指导思想顾名思义是用于指导规划编制的，是规划的顶层设计，是规划的灵魂，应该体现在规划的方方面面，落实在规划的各个部分。指导思想是规划的核心，其内容包括规划各部分内容的精华，通过规划指导思想就能准确地把握规划的基本要义。规划指导思想决定了规划的质量，也是判断规划编制水平的标志。从实际出发，提出与时俱进的指导思想，对成功编制规划至关重要。总体规划的指导思想，需要根据国际环境的新变化和国内发展的新要求，紧紧围绕党中央关于经济社会发展最新的战略部署，充分体现科学发展、和谐发展、全面深化改革的战略思想，反映全面建成小康社会新要求，根据地区发展的新动态，进行深入研究和科学分析，概况提炼出准确鲜明、符合实际、指导性和号召力强的提法，以体现中长期规划的宏观性、战略性和前瞻性。（2）指导思想的主要内容规划指导思想一般应包括八个方面的内容。一是举起旗帜。也就是规划必须遵循的大的方向和原则。国家“十一五”规划纲要提出“要以邓小平理论和’三个代表’重要思想为指导，以科学发展观统领经济社会发展全局。”国家“十二五”规划纲要提出“高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和‘三个代表’重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观”，国家新型城镇化规划（2014－2020年）提出“高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观为指导”，《长江三角洲地区区域规划》提出“高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和‘三个代表’重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观”，不仅在国家级的发展规划中都明确举起了旗帜，在省市县级也普遍都有大致相同的表述。充分说明现阶段发展规划指导思想必须树立旗帜、明确方向。事实上，改革开放以来，中国特色社会主义已经体现在经济社会发展的方方面面，在资源环境约束更加突出，转型发展要求日益迫切的背景下，科学发展观也正成为一切开发建设活动的指南。党的十八大以后，习近平总书记发表了系列重要讲话，是新一届党委政府治国理政的核心理念与思路，也是规划指导思想中必须举起的重要旗帜。二是拟定战略。发展规划具有战略性，尤其是总体规划，一个地区、一个领域的发展战略必须在发展规划中体现，首先应该在指导思想中明确提出来，并落实在规划的各个方面。发展战略不是一成不变的，也不是变化无常的，发展战略具有延续性，重大的战略是一个地区一个领域发展的长期指导方针，必须一届接一届持续坚持，一以贯之。面对外部环境的不断变化，以及发展中出现的新问题新要求，发展战略也应适时作出调整。《北京市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》在指导思想中提出了“全力推动人文北京、科技北京、绿色北京战略”，《浙江省国民经济和社会发展第十二个五年（2011—2015年）规划纲要》在指导思想中明确提出了继续全面实施“八八战略”和“创业富民、创新强省”总战略，既体现了延续性，又体现与时俱进和创新性。三是明确要求。也就是发展中应该把握的原则或重点。这些原则和重点应该在规划目标、任务与措施中得到充分体现和落实。国家“十二五”规划纲要中提出了“坚持把经济结构战略性调整作为加快转变经济发展方式的主攻方向、坚持把科技进步和创新作为加快转变经济发展方式的重要支撑、坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点、坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点、坚持把改革开放作为加快转变经济发展方式的强大动力”等五个方面的明确要求。四是设计路径。即达到规划目标、完成规划任务的途径或必须重点关注的几个重要节点。《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》中设计的发展路径是：“以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展；以综合承载能力为支撑，提升城市可持续发展水平；以体制机制创新为保障，通过改革释放城镇化发展潜力”。《物流业发展中长期规划（2014—2020年）》则提出了“以提高物流效率、降低物流成本、减轻资源和环境压力为重点，以市场为导向，以改革开放为动力，