民间非营利组织会计监管实效的原因及对策

第1页共8页2008届会计学专业毕业生论文(设计)课题名称：民间非营利组织会计监管实效的原因及对策学生姓名：陆纯玲指导教师：唐红珍江南大学网络教育学院2009年8月第2页共8页江南大学网络教育学院毕业论文(设计)姓名陆纯玲校外学习中心学号908312069证件号320222198310116149批次200803层次业余高起专专业会计学指导教师唐红珍课题名称民间非营利组织会计监管实效的原因及对策（第1稿）指导教师评语终稿成绩：指导教师签名：年月日第3页共8页目录摘要：2004年8月18日，财政部发布了《民间非营利组织会计制度》，要求适用的民间非营利组织自2005年1月1日起执行该制度。这一制度的发布实施填补了我国会计规范的一项空白，对于规范民间非营利组织的会计行为，将起到积极的作用。但是随着民间非营利事业的进一步发展和壮大，这个制度并不能对所有的会计问题都起到规范作用。就民间非营利组织会计规范问题而言，除了会计制度外，还需要建立相应的会计准则体系。本文将结合民间非营利组织的特点，探讨其会计规范体系的建设问题。关键词：民间非营利组织；会计规范体系；准则合并一、民间非营利组织的界定、所属类别以及特性二、建立我国民间非营利组织会计规范的必要性三、我国民间非营利组织会计监管的现状四、民间非营利组织会计监管失效的原因五、解决我国民间非营利组织会计监管失效的对策结语参考文献第4页共8页民间非营利组织会计监管实效的原因及对策一、民间非营利组织的界定、所属类别以及特性由于现行国际财务报告准则主要规范的是营利组织的会计问题，而国际公共部门会计准则主要规范的是政府及政府部门的会计问题，所以现行国际财务报告准则和国际公共部门会计准则并没有对民间非营利组织做出界定。具体看来，美国对于民间非营利组织专门作了界定，并制定了专门的会计准则。美国财务会计准则委员是专门为企业和民间非营利组织制定会计准则的组织，在其第4号概念公告——《非营利组织财务报告的目的》中，根据与营利组织的对比，将民间非营利组织定义为“符合以下特征的实体：该实体从捐赠者处获得大量的资源，但捐赠者并不因此而要求得到同等或成比例的资金回报；该实体经营的目的并不是为了赚取利润；该实体不存在营利组织中的所有者权益问题”。非营利组织的范围非常广泛，既包括大型组织，如美国红十字会，也包括小型组织，如宗教组织、卫生和福利机构、教育机构等，非营利组织的特征是“志愿性”、“公益性”。而世界上大部分国家和地区只是针对非营利组织制定一套统一的会计标准，并没有对民间非营利组织做出具体界定。以我国台湾地区为例，台湾会计学界使用“非营利事业”的术语（没有特别指出为民间性质），认为非营利事业有以下三个特征：第一，不以营利为目的；第二，不作损益计算，不进行盈余分配；第三，事业的一切剩余财产及权益均为事业所有。在任何情况下，不以任何方式对特定个人给予特殊利益。他们还认为，非营利事业会计实务的最大特点是不作损益计算和不进行盈余分配。“营利事业”和“非营利事业”的根本区别不在于事业的组织形态，而在于创业目的是营利还是非营利。在此我们要强调一下作为组织形式的一种，非营利组织事实上有私立（即民间）和公立之分。公立非营利组织和政府部门性质相似，其与民间非营利组织的最大区别在于资金或其他资源提供者在将资源投入到组织中后依旧对这些资产拥有所有权。从这个层面上讲大部分文献中提及的非营利组织事实上是一个狭义的概念，并不包括公立非营利组织。因此我国《民间非营利组织会计制度》将民间非营利组织定义为符合以下三个特征的实体：（1）该组织不以营利为宗旨和目的；（2）资源提供者向该组织投入资源不取得经济回报；（3）资源提供者不享有该组织的所有权。民间非营利组织包括社会团体、基金会、民办非企业单位和寺院、宫观、清真寺、教堂等。可以看出，第一与第二个特征将民间非营利组织与企业区分开来。而第三个特征明确了其与公共部门的差别。二、建立我国民间非营利组织会计规范的必要性（一）我国民间非营利组织发展现状及存在问题在现代社会中，人们的社会活动大致可以包括三大领域，即政治活动领域、经济活动领域和社会活动领域，与此相适应，人们的社会组织也可以分作三类，即政府组织、营利组织和非营利组织。如果说政府组织是第一部门，营利组织是第二部门，那么，第三部门就是各种非政府非营利组织（即民间非营利组织）的总称或集合。改革开放前的中国是一个高度集权的大一统社会，政府处于绝对的控制地位，从中央到地方，从大小城市到穷乡僻壤，都有党的组织和政府机构，所有人员和一切活动都在政府的控制之下；营利组织并不以营利为目标，几乎所有的经济组织都是行政机构的附属物；第5页共8页非营利组织更无独立地位和自主权利，一切以政府的意志为转移。因此，在当时的情况下，我国基本上不存在民间非营利组织，当然也不存在民间非营利组织的会计规范问题。改革开放使中国的社会结构发生了深刻的变化，一方面是政府绝对统治地位的削弱，另一方面是营利组织和非营利组织的独立和发育。虽然相对于经济体制改革，政治体制和社会改革相对滞后，政府的相对控制依然很强，第三部门的生存和发展环境仍然存在很多障碍和困难，但是，营利组织的独立发展得到了法律的确认和保障，非营利组织的发展也逐渐成为社会进步的潮流。截止2003年底，在民政部登记注册的县以上的社会团体由1990年的4560家发展到14.2万家，基金会数量达1200家，民办非企业单位为12.4万家。然而，我国民间非营利组织在改革开放后的一定时期内，并没有得到较好、较快的发展，比如大量的社会团体依然是“官办”的，民间资本在其中所占的份额较少；各种类型的基金尽管开始建立，但是民间资金的吸纳和使用受到许多限制；许多民办学校、民办医院、民办福利机构等被边缘化，地位不高，重视不够，待遇不公，民间资金投入要么望而却步，要么犹豫彷徨。而根据约翰·霍普金斯大学塞拉蒙教授的理论（1995），私立非营利组织有6个基本特征：(1)“正规性”，即具有正式注册登记的合法身份；(2)“民间性”，即在组织机构上与政府分离；(3)“非营利性”，即不得为其拥有者谋取利润；(4)“自治性”，即能够控制自己的活动；(5)“志愿性”，即在其活动和管理中有显著的自愿参与的成份；(6)“公益性”，即服务于某些公共目的。按此衡量，中国目前符合这6条标准的非政府非营利组织的确不多，甚至可以说是凤毛麟角。从上述三类组织的情况来看，正规性是必备的条件，而非营利性和公益性则就有了分野，在中国目前的情况下，为了生存，有些非营利组织甚至从事某些营利性活动。至于民间性、自治性和志愿性，则差别更大，从明显的官方背景和政府色彩到完全的私人性质，形成一个光彩夺目的七色光谱。这是中国民间非营利组织的一个重要特征。当然造成这种状况的原因是多方面的，而相关配套法律、法规、制度建设的落后无疑是其中一个重要方面，这些制度中就包括会计制度。(二)加强我国民间非营利组织会计规范的必要性非营利组织在社会生活的作用是不容小觑的。在西方较为成熟的市场经济国家里，一般都存在一个相当规模的第三部门，而且在社会经济发展中扮演着不可或缺的角色。以美国为例，目前美国各类民间非营利组织的数量在120万之上。据统计，美国民间非营利组织2002年一年的收入总额为6650亿美元，其一年的运作资金相当于美国国内生产总值的7–8%，如果把这些组织中义务工的贡献折算成货币，这些民间非营利组织活动的价值接近美国国内生产总值的10%。毫无疑问，民间非营利组织可以做些为国家财政分忧的事，帮助国家解决社会救济、扶贫、教育、养老保健、医疗服务等社会问题，为我国社会经济的综合协调发展发挥战略性作用。自20世纪末期开始，我国政府已经逐步认识到了民间非营利组织的重要作用，并首先从法制建设的角度开始对民间非营利组织进行规范发展和管理。随着民间非营利组织数量和资金量的大幅扩张，如何加强对其的监督管理也提到了议事日程。一般情况下，民间非营利组织的资金来源主要出自捐赠人、会员缴纳的会费、向服务对象收取的服务费等，对象较广，涉及公众较多，而且这些资金提供者在提供资金后不再享有所有权。所以，民间非营利组织的捐赠人、会员以及管理部门等都有了解民间非营利组织控制的资源状况、资金的使用情况及其效果、现金流量等信息的需要，而这些要求在很大程度上必须通过编制能够反映这些信息的财务报告来实现。为此，《基金会管理条例》、《民办教育促进法》第6页共8页等已经要求基金会和民办学校等按照国家统一的会计制度编制财务报告，并委托注册会计师审计其年度财务报告。《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》也要求社会团体和民办非企业单位必须对外提供包括财务信息在内的年度工作报告。在《民间非营利组织会计制度》出台前，我国没有针对民间非营利组织的会计制度，大多数民间非营利组织采用的是事业单位会计准则和制度，但是我国事业单位会计制度规范的是依靠国有资产举办的国有事业单位会计核算问题，其目的主要是为了满足国家宏观财政预算管理的需要，并没有考虑主要依靠民间资金来源、鲜有国家财政资金投入的民间非营利组织会计业务的特殊性。另外，我国不少民间非营利组织还从海外募集捐赠、筹集资金、开展国际业务。按照我国事业单位会计制度编制的会计报表显然十分不利于国际交流，在一定程度上影响了海外资金的吸收和国际业务的拓展。在这种情况下，对民间非营利组织会计问题进行规范，专门制定一套会计标准，不仅十分必要而且非常迫切。它一方面有助于与相关法律法规相配套，便于法律部门和行业监管部门对民间非营利加强监督管理；另一方面有助于提高我国民间非营利组织的财务管理和会计管理水平，提高透明度。而《民间非营利组织会计制度》的颁布无疑在我国非营利组织财务会计规范体系建设迈出了重要的一步，但是随着民间非营利事业的进一步发展和壮大,将会遇到一些错综复杂的会计与财务报告问题，那么，这个制度只能作为民间非营利组织基本的会计规范，无法对所有的会计问题都起到约束指导作用。就民间非营利组织会计规范问题而言，除了会计制度外，还需要建立相应的会计准则体系，或在制定企业会计准则时应当考虑民间非营利组织的相关会计准则问题。三、我国非营利组织现行会计监督的现状我国民间非营利组织现行会计监督体系对维护社会经济秩序，保证会计工作的正常进行发挥了一定作用。但是，现行会计监督体系中除社会会计监督是近年来适应形势发展要求建立起来的以外，其他监督手段仍是计划经济体系下延续下来的，其监督的基本思路、手段、方法等没有实质性发展。因此，在利益主体多元化，经济关系日益复杂的形势下，现行会计监督体系必然会运转不畅，效果不理想。主要问题表现在：（一）民间非营利组织会计监督的基本职能界定不清内部监督、国家监督和社会监督共同构成会计监督体系，但它们之间的职责、目标、实施手套以及承担的责任等存在很大差异。有关规定虽然明确了三种监督的基本任务是维护国家财政法律，但在民间非营利组织的要求上并没有具体化，也没有体现三者之间应有的差异，导致三种监督职能混同。另一方面，在实际执行中，三者监督并没有完全按照设定的目标进行操作。（二）民间非营利组织会计监督的基本机制不合理监督的基本原理，首先是制衡的牵制，即通过上下左右的相互制约来及时调整偏差；其次是威慑，即通过对违纪行为的重罚，使被监督者不敢轻易违规。而现行的民间非营利组织会计监督采取普查式，一对一的监督方法，从理论上讲这是最直接也应当是最有效的监督方法，但是实际执行中普遍存在避重就轻，轻打轻罚的现象，使监督效果大打折扣。四、民间非营利组织会计监督失效的原因（一）从制度、法规标准依据上看，民间非营利组织长期以来无适用会计制度民间非营利组织因其特殊性，既不适用于《企业会计制度》、《小企业会计制度》等企业类的会计制度，更不适用于各类公司会计制度，一直以来使用的都是《事业单位会计制度》、地方性社团会计制度等行业性性会计制度。长期以来没有统一适用的会计制度，势必给民间非营利组织会计核算工作造成混乱的局面，给会计监督工作也造成一定的困难。第7页共8页（二）缺乏有效的外部会计监管民间非营利组织资金来源的特殊性决定了其外