海域使用执法实务(案例剖析、模拟执法)

海域使用执法实务（案例剖析、模拟执法）[字体：大中小]主讲人：段伟阳江市阳江港开发总公司非法占用海域案一、案件查处过程1.发现违法行为2.立案3.案件调查4.案件会审5.行政处罚听证告知6.发出行政处罚决定7.行政处罚决定的执行8.结案二、发现违法行为（一）发现违法行为的几种方式1.举报：举报信、电子邮件、电话等。2.移交案件3.海监飞机空中巡查4.海监船舶海上巡航5.执法人员陆地巡查通过上述几种方式，我们只能初步认为违法行为可能存在，还需到现场进行执法检查，开展前期调查工作，才能确定违法行为确实存在。（二）检查前的准备工作1．准备仪器设备相机、摄像机、录音笔、GPS定位仪器等，确保设备电量充足，日期、时间等设置准确。2．准备执法文书确保执法文书格式正确、种类齐全、数量充足。3．制定检查计划，明确人员分工检查计划应该确定检查时间，检查对象，检查内容等。人员分工要结合参与检查的执法人员的专长来进行，摄像、拍照、调查询问、记录现场检查登记表等工作要一一落实到人。（三）海域执法检查工作内容1.占用海域行为是否存在（1）用海类型《海域法》中对用海类型有基本的划分，海域使用金征收办法中有更细致的划分。（2）用海目的（3）用海面积（4）施工方式——即用何种方式实现用海目的（5）施工起始时间（6）目前施工进展情况2.用海手续办理情况（1）是否提出用海申请（2）何时提出用海申请（3）向谁提出用海申请（4）办理用海手续进行到哪一阶段刚提出申请、已经开展海域使用论证和海洋环境影响评价、海域使用论证和海洋环境影响评价已通过专家评审、通过海洋行政主管部门审核、等待国务院（省政府）批准。3.责任人是谁（1）业主、施工单位是谁（2）施工合同如何规定双方（业主、施工单位）的责任和义务（3）谁提出的用海申请上述的内容就是海域执法检查应该了解的主要内容。我们拍照、摄像、调查询问、记录现场笔录都应该围绕这些内容有针对性地进行，最后综合起来就能较全面地反映违法行为是否存在以及责任人的基本情况，从而决定是否立案。三、立案定义：是对于公民、法人或其他组织的控告、检举，本机关自己掌握、检查发现或其他机关检查发现移交的行为人的涉嫌违法事实，经审查后认为该案属于本机关管辖范围．符合立案条件，需要给予行政处罚，并经本机关负责人批准，决定依法进行调查处理的活动。立案的内容随着具体法律规定的不同而不同，但立案的步骤一般包括四步：办案人员根据掌握的案件材料、根据立案呈批表设定的空格填写立案内容——由经办部门提出复核意见——报机关领导批示——批准后确定负责具体办案人员。由此可见，立案一般在调查之前进行。情况紧急可以先查后补。四、案件调查案件调查是执法人员以执法检查为手段，收集证据，证明违法事实存在，明确相关责任主体的过程。案件调查需要了解、掌握的情况在前面已经做过了说明，即占用海域行为发生情况、用海手续办理情况、责任人是谁等三方面的内容。案件调查的最后，案件承办人员必须根据调查取得的照片、录像、询问笔录、现场笔录、施工合同、施工图纸、用海情况说明等能够反映以上三方面内容的物证、书证、证人证言等提交案件调查终结报告，针对调查结果提出处罚意见。案件调查终结报告是案件承办人员提供的最终调查结果，应该包括以下内容：1．被检查单位基本情况2．案件调查情况3．案件事实4．当事人意见5．处理意见（一）被检查单位基本情况单位名称：阳江市阳江港开发总公司机构类型：企业法人法人代表：林进文地址：阳江市区东风二路35号（二）案件调查情况2006年6月15日，七支队执法人员对该海域进行执法检查，发现该海域已经新建成一条封闭围堰，围堰外有一艘铰吸船正在向围堰内吹填泥沙，且该围海吹填工程未取得海域使用权证书。执法人员对围海吹填现场进行了拍照和录像，制作了现场检查登记表。对铰吸船工作人员和倾倒吹填作业单位阳江市兆平砂石开发贸易有限公司（以下简称“兆平砂石公司”）代表进行了调查询问，制作了调查询问笔录，查阅并提取了有关资料。2006年6月15日，执法人员制作的现场检查登记表：2006年6月15日，执法人员对铰吸船工作人员制作的调查询问笔录：2006年6月15日，执法人员对倾倒吹填作业单位兆平砂石公司代表制作的调查询问笔录：（二）案件调查情况2006年6月18日，中国海监南海总队批准对该海域事实占用者阳江港开发总公司涉嫌非法占用海域进行立案调查：2006年6月20日，七支队委托有海域测量资质单位对围海吹填现场进行实地勘察和测量：2006年6月30日，七支队执法人员会同测量技术人员和阳江港开发总公司委托代表对该围海吹填工程用海面积进行了测算，并对阳江港开发总公司的相关负责人进行调查询问，制作了调查询问笔录：阳江港开发总公司出具的授权书：2006年6月30日，七支队执法人员会同测量技术人员对该围海吹填工程用海面积进行测算：（三）案件事实1．围海吹填区现状该围海吹填区位于阳江港煤码头西北侧，原规划为建设阳江港客运码头用地。阳江港开发总公司曾于1993年2月委托广东省航道工程公司、广东省水电十三局、阳江港开发总公司材料供应部和陈家粤船队等单位在该海域抛石、抛砂围堰造堤并吹填造地。后由于资金问题停止施工，当时围堰未曾合拢，与外界海域保持水体交换，且吹填量较小，未曾在围堰内形成大片陆域。停止施工后，经多年海浪冲刷，部分围堰塌方，砂土大量流失，涨潮时，围堰内大部份区域仍为海水覆盖。兆平砂石公司在2006年2月与阳江港开发总公司签订协议租用该区域后，为了方便堆砂，防止砂向外海域流失，兆平砂石公司在旧有堤围的基础上加高加固，修建了一条新的围堰，该围堰在2006年5月已经合拢。为方便运砂船停靠，兆平砂石公司在向海一侧围堰上修筑了一个小型水泥码头。目前该围海吹填区内有成片红树林生长，在靠近阳江港煤码头一侧的围堰上建有一水渠与外界海域连通。2．围海吹填区权属基本情况该围海吹填区域是阳港国用[2001]字第10062号土地使用证所标示阳江市阳江港码头A-1号地块（以下简称“A-1号地”）的一部分，上述地块还包括围堰外的一片海域。因为港口建设需要，1989年阳江市政府就以行政划拨的方式将A-1号地划拨给阳江港开发总公司的前身建港指挥部使用。后因行政划拨的土地不能用于申请贷款，为解决阳江港开发总公司的资金问题，阳江市政府于2002年4月重新将A-1号地块以出让的形式确权给阳江港开发总公司，并办理了土地使用证。2005年，阳江市政府决定对阳江港进行资产重组，阳江港大量资产被转让给广东粤电集团，列入转让范围的土地约76万平方米（阳江市政府工作会议纪要[2005]第20号）。2005年5月，阳江港开发总公司与广东粤电集团下属广东阳江港港务有限公司签订资产转让协议书，将阳江港6号-8号泊位码头的全部经营性资产（含土地使用权）转让给广东阳江港港务有限公司，其中包括A-1号地块的一部分。鉴于A-1号地块的一部分被转让，阳江市土地管理部门为阳江港开发总公司换发土地使用证，新证编号阳府国用（2005）第11-1037号，地块名称阳江市江城区平冈镇阳江市阳江港开发总公司A-1-1号（以下简称“A-1-1号地块”）。2006年2月，阳江港开发总公司与兆平砂石公司签订协议，将阳江港4号拟建码头后方土地（当时为尚未封闭的围堰区）约36000平方米租赁给兆平砂石公司作为砂、石堆场使用。该围堰堆填区在A-1-1号地块中，尽管A-1-1号地块具有明显的海洋属性，但由于阳江市政府在2005年给阳江港开发总公司办理了土地使用证，所以阳江港开发总公司没有再办理相关海域使用手续。3．主要违法事实及后果阳江港开发总公司在未经有权机关批准，未取得海域使用权的情况下向其他单位出租海域的行为，违反了《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称《海域法》）第三条第二款的有关规定。阳江港开发总公司将非法占用的海域租赁给兆平砂石公司作为砂、石堆场使用。兆平砂石公司在该海域修建封闭围堰，并向围堰区内吹填泥砂。改变了该海域的自然属性，造成海洋功能的永久性改变。2006年6月30日，南海工程勘察中心测量技术人员在海监执法人员和阳江港开发总公司代表共同确认围海吹填区边界的情况下，对围海吹填区面积进行测量，测出实际面积为3.382公顷。（四）当事人意见1．该围海吹填区早已办理土地使用手续。2005年，阳江市政府就将A-1-1号地块以出让的形式确权给阳江港开发总公司，并办理了土地使用证。2．该围海吹填区的围堰早在90年代就已修建。（五）处理意见1．关于案件性质的认定阳江港开发总公司与兆平砂石公司之间的出租协议是在《海域法》颁布实施后签订的，在出租时，该围海吹填区具有典型海洋属性，符合《海域法》有关“海域”的认定，目前该围海吹填区内仍有红树林生长，并有水渠与外海域连通。因此，阳江港开发总公司出租的是未取得海域使用权的海域，此行为应接受《海域法》的约束。阳江港开发总公司在未经有权机关批准，未取得海域使用权的情况下向其他单位出租海域。我们认为，阳江港开发总公司的行为违反了《海域法》第三条关于“海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域。单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。”的规定，属未经批准非法占用国家海域。阳江港开发总公司提出公司已经取得该围海吹填区的土地使用证，并且该围海吹填区的围堰早在1993年就修建了。但如前文所述，该围海吹填区在2006年5月兆平砂石公司封闭围堰之前一直是具有明显海洋属性的海域，应当纳入《海域法》的调整范围。另根据广东省海洋与水产厅和广东省国土厅的联合文件规定，到1996年5月1日尚未变成陆地的围海、填海工程以及1996年5月1日以后新开工的用海项目，一律要办理海域使用手续。可见该围填海工程无论是否是历史遗留工程，均应办理海域使用手续。因此，阳江港开发总公司提出的两点意见均不妨碍我们做出该公司未经批准非法占用国家海域的认定。2．责任主体的认定阳江港开发总公司提出公司已经取得该围海吹填区的土地使用证，并且该围海吹填区的围堰早在1993年就修建了。但如前文所述，该围海吹填区在2006年5月兆平砂石公司封闭围堰之前一直是具有明显海洋属性的海域，应当纳入《海域法》的调整范围。另根据广东省海洋与水产厅和广东省国土厅的联合文件规定，到1996年5月1日尚未变成陆地的围海、填海工程以及1996年5月1日以后新开工的用海项目，一律要办理海域使用手续。可见该围填海工程无论是否是历史遗留工程，均应办理海域使用手续。因此，阳江港开发总公司提出的两点意见均不妨碍我们做出该公司未经批准非法占用国家海域的认定。3．责任主体的认定尽管最终改变围海吹填区的海洋属性的围堰是兆平砂石公司修建的，但作为目前该海域的实际占用者阳江港开发总公司在将该海域出租作为砂、石堆场时就已预见，且默许兆平砂石公司在该海域修建围堰并进行吹填，结果造成非法“围海”的事实。根据双方《协议书》的规定，兆平砂石公司以吹填该海域的工程款充当租用该海域的租金。我们据此认为阳江港开发总公司出租该海域的目的是在不动用己方资金的情况下将该海域吹填成为陆域，《协议书》还规定一旦阳江港开发总公司需要收回该海域进行建设时，兆平砂石公司必须无条件服从。另据《关于阳江港码头A-1-1号土地使用情况说明》介绍，阳江港开发总公司以后会在该海域建设货运码头。根据上述事实，我们认为阳江港开发总公司作为目前该海域的实际占用者，应当承担法律责任。4．具体处理意见《海域法》第四十二条规定：“未经批准或者骗取批准，非法占用海域的，责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，没收违法所得，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金五倍以上十五倍以下的罚款；对未经批准或者骗取批准，进行围海、填海活动的，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金十倍以上二十倍以下的罚款。”对本案的处理，适用本条规定。在本案的处理中，我们可以考虑以下酌定情节：（1）该围海吹填区在阳江市海洋功能区内，符合港口建设规划。（2）执法部门展开调查后，当事人主观上愿意接受管理，积极配合执法人员开展调查工作。根据前述事实，我们提出