第十章--控制性详细规划的实施与管理

第十章控制性详细规划的实施与管理第一节控制性详细规划的实施第二节建设项目审批管理第三节控制性详细规划在实施中的调整第四节控制性详细规划的法制化第五节监督与公众参与第一节控制性详细规划的实施•一．控制性详细规划实施的目的与作用•与城市规划的最终目的是一致的。•通过控规达到城市建设管理的作用。•二．控制性详细规划的实施•实施——通过法律和行政管理手段把制定的规划变为现实。因此，控制性详细规划的实施主要体现为政府等国家公共部门的职能，政府在实施控制性详细规划方面居主导地位。•（一）政府实施控制性详细规划•控制性详细规划的实施与管理是城市规划工作及其重要的组成部分和关键环节。控规经规划主管部门或地方政府批准后产生法律效应。•《城市规划编制办法》2006年4月1日规定——控制性详细规划是建设主管部门（城乡规划主管部门）作出建设项目规划许可的依据。同时，它也是规划管理部门进行土地审批的主要依据。•《中华人民共和国城乡规划法》——赋予“控规”在城市开发、土地出让等方面的法律地位，从而使得“控规”进一步成为我国城市开发控制体系的核心和主要管理工具。•（二）公民、企事业单位和社会团体对控制性详细规划的实施•控制性详细规划的实施关系到城市的长远发展和整体利益，也关系到公民、企事业单位和社会团体方方面面的根本利益，城市的建设和发展要靠政府的公共投资，更要靠商业性的投资。所以，控制性详细规划的实施离不开非公共部门的支持，社会非公共部门起到不可或缺的作用。•三．控制性详细规划实施情况（存在问题）•现行“控规”编制办法形成于向市场经济转型的初期，从实践及操作角度已呈现出一系列的不适应性，存在诸多问题：•1．“控规”编制和执行属政府行为代表全民共同利益。但较多编制由开发商委托和决定，使“控规”成为特定人群服务的工具。•2．编制程序上延续规划体系内部化操作方式，因周期短而更加强化，与公众隔阂加深。•3．编制和执行缺乏法制化程序，没有法律强制力的保障，缺乏公共参与程序，易受非正常力量的干扰，缺少评判标准和监督机制，对公平有负面影响。•4．管理实施程序不完善，法制不健全，偏重技术合理性，成果的实施性不强，面对现实不得不经常调整，没有上升到法律高度。•5．弃整体控制而取地块控制，追求全覆盖而无暇顾及建设策略，妥协于市场选择的无序性和随意性。不规范管理造成混乱后，调整规划导致多种规划版本存在，使整体难以把握。•6．过分追求“可操作性”，忽视对城市美学和人的行为环境较少涉及。没有很好地与城市设计结合造成城市景观混乱，城市特色消失。•7．弹性不够，仅依靠用地的可兼容性以及控制指标的区间值，难以很好地实施。问题研究7“控详”存在的一些问题规划编制方面：（１）控规的前期研究普遍达不到一定的深度和广度.控规所需的前期研究内容很多是超出本规划的，规划委托单位和编制单位往往不会对深入的前期研究感兴趣，导致编制成果的水平良莠不齐。（２）缺少“自下而上”的编制过程，尤其是大范围的旧城改造往往调查不够，“自上而下”和“背靠背”工作过程,无法把握旧城改造的复杂性，只能宏观概括规划控制要求。（３）土地的权属与产权问题重视不够。城市中的土地都有相应的产权和使用权单位，因此控规中引入产权地块的概念势在必行。深圳的法定图则引入了产权地籍的概念。目前对于控规是否引入这一概念还存在着一些争论。（4）重物质环境忽视社会经济因素，在确定土地的开发强度时，规划人员多考虑技术因素或仅仅抽象地考虑规划区内人口密度、建筑量等应控制的理想状态，忽视当地社会经济条件，能否为这些规划的实现提供支持。经济上的合理性和可行性考虑不足。8（5）编制内容上只求满足开发建设的基本功能，而对城市美学和人的行为环境方面较少涉及；即使有此内容也是流于形式，而缺乏研究。（6）控规的编制的控制深度和控制要求、指标体系往往缺少针对性，标准统一，面面俱到。不必要和不成熟的控制指标，一旦批准反而被动。（7）指标单向控制的惯性思维方式，不能保证良好状态的另一方面的合理性和适宜的土地开发强度。实际开发可能偏向另一极端。（8）规划文本不够简洁准确，强制性内容（如“六线”控制、“三公”设施等）表示不清晰。用地适建表过于笼统，程式化。（9）区位分析和地价等经济分析不够。9实施管理方面：（１）规划难以实施。编制完成后不敢轻易审批，甚至存在审批后影响城市开发建设与改造现象（土地拍卖流标，土地性质的转换难）。控规的执行和修改法律化程序的强化是“双刃剑”。（２）控规实施上取地块控制弃整体控制，妥协于市场选择的无序性和随意性；甚至有通过修改规划而使不规范的规划管理合法化。10实施管理方面：（3）在时间紧、经费缺情况下，编制片面强调短期全覆盖，往往一次性委托面积偏大，导致编制工作粗糙，科学性、合理性不强。（4）把控规看成一次性的静止规划，缺乏用动态管理的观念去认识控规，缺少跟踪反馈、方案的合理调整与优化难以实施。11改进和完善控规的若干思考（1）各城市应将“土地使用与建筑管理技术管理规定”完善化和法律化，并使之成为法规。控规的规划内容亦应更趋规范化。（2）可在控规编制的基础上制定法定图则，作为立法产生的法律成果，分块控制用地性质、开发强度和公共设施等方面的要求，用最少最易操作的指标和准则控制规划管理与实施的关键点，格式上力求简洁统一。（3）对土地使用强度等控制指标的决定应更严肃慎重，通过大量调查分析、应用经济分析方法或形体示意力求做到有根有据经得起推敲。12（４）控制性详细规划作为技术成果，编制主体可以是规划设计单位。但作为规划、管理、法律三者交汇点的法定成果，如城市规划管理技术规定和法定图则等应由政府及城市规划行政主管部门负责制定。（5）为便于全面系统地组织编制控制性详细规划，准确地深化、落实城市总体规划的意图，结合城市特点，形成系统有序的城市规划控制引导体系，可将需要编制控制性详细规划的地区划分为若干编制单元,作为组织编制控制性详细规划的基本单位。编制单元划分应体现“地域完整、界线稳定、规模合理、编码统一”的原则。•四．建立面向规划设施的控制性详细规划编制制度政策体系。•应将控制性详细规划由“终极蓝图”式的规划调整为“过程控规划”，这要求对目前的“控规”编制内容和审批过程进行精简，并迅速地对市场的变化做出反映。在投资主体不明朗的情况下，应改变动辄上百张图纸，内容大而全的规划编制方法，可制定大地块的控制指标，而非细化到每个地块。投资主体明朗后，在大指标指导下，再进行各个地块详细指标体系的编制。这样，将原来一次完成的控制性详细规划划分解为若干次“过程规划”，可以使控制性详细规划更好地适应经济发展的要求，对土地开发真正起到调控作用。第二节建设项目审批管理•由于国情和体制的历史与现实差异，各国所采用的城市规划管理制度都不尽相同。•美国——区划制度；•日本——土地分区管理体系•新加坡——总体规划•香港——分区计划大纲•一．我国规划管理的一般程序•“控规”审批前，规划图纸和文本不直接决定开发的许可性，建设方必须申请用地许可和建设许可。•《城乡规划法》第四十条规定•在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。•四十一条•在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。•开发商获取土地使用使用许可证后向规划管理部门申请建设用地规划许可证，进行项目立项后，将规划图纸报规划处审批。•二．规划审批管理中存在的主要问题•我国规划控制的审批享有较大的自由裁量权。•城市规划可以提供给规划控制和管理的依据主要还是轮廓性的，其确定性、严密性都不够，需要由规划行政主管部门根据规划原则和技术性规范，在个案分析的基础上加以定夺。——通则式，判例式（两种不同管理的方式）。•根据各地实践，“控规”对开发活动还不具备直接的和法定的约束作用，规划审批仍是通行的程序，并且规划审批不透明。•三．规划审批管理的弹性•市场经济的作用下，用地建设具有一定的不可预见性。已确定的用地控制进行变更土地的使用性质和开发强度无法完全避免。•静态的法规——动态的管理•美国分区规划对开发管制的弹性体现在两个方面：1、最高限和最低限，自由定量；2、通过法定程序申请，如获批可按新的执行。第三节控制性详细规划在实施中的调整•《城乡规划法》规定：城乡经批准后，未经法定程序不得修改。——包括“控规”。•用地兼容性、区间指标不足以体现规划的弹性。•《城乡规划法》•第四十三条建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。•第四十八条修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。•没有“控规”管理不好，有了“控规”不好管理。？•应建立刚性与弹性相结合的“控规”分类分级调整制度。“控规”由市政府审批，其中，总则对社会公布，不得随意调整。确需调整的，需要在可行性研究论证的基础上，报原审批部门批准后方可实施。执行细则作为规划行政主管部门的内部管理图则，同样严格执行，确需调整的，要在可行性研究论证后，由局技术委员会集体审议批准，较大的调整还要经由专家论证程序。在内容刚性与弹性合理界定基础上的分级调整制度，既保证了对城市关键内容的强制性控制，也可以适应快速变化阶段对规划一定应变性的需要。第四节控制性详细规划的法制化•理论上而言，“控规”经审批通过即具有法律效应，须经过相应的法定程序才能修改。但从法律地位而言，任属于规划部门编制的技术文件，而非法律条文。•一．立法要求•引导性指标，本身具有灵活性，不宜立法。•“控规”的内容、方法和控制指标有待深入研究才能向法律条文逐步靠近。•规划设计本身需要弹性——•法规化需要一定的条件并且是一个逐步完善的过程——•二．立法构建•（一）采取“法规+控制性详细规划”的综合控制方式•西方区划控制方式采用“通则式”和“判例式”两种。•通则式：德国——联邦建筑法、建筑使用限制条例等•判例式：英国——视具体情况而定，通过一个个案例来进行管理。•（二）明确控制性详细规划的法律地位及编制审批和公众参与的方式•成立规划委员会负责城市综合规划以及各专项规划的审定，成立上诉委员会听取各方面的意见，协调不同利益主体的关系，接受不同利益主体的上诉，由规划局负责方案的实施与城市规划的日常管理，确定公众参与的方式，包括规划制定前的公开告示征求意见，规划执行过程中的听证和不同意见的仲裁等。•（三）制定城市规划建设管理技术规定作为地方法规指导控规编制•编制《城市规划建设管理技术规定》•例：江苏省城市规划管理技术规定•（四）法定图则与法规相结合•法定图则——在控规基础上，根据地方法规编制——具有相当于地方法规的法律效力。•规划设计与管理两张皮结合在一起。第五节监督与公众参与•一．管理的监督•公众参与是一种监督——公众监督。•《城乡规划法》第五十二条地方各级人民政府应当向本级人民代表大会常务委员会或者乡、镇人民代表大会报告城乡规划的实施情况，并接受监督。•媒体的宣传作用、规划展示的制度、规划审批的听证制度、规划管理行政追究制度等。•二．公众参与的作用•市场经济下利益主体呈现多元化特征；公开决策、民主决策；社会公平；程序合理、合法、相互信任了解、集思广益。•目的和作用：直接了解民意、自下而上的反馈、上下双向信息系统、集思广益、群策群力，为编制和实施控规打下基础。•三．规划法对公众参与的要求•任何单位和个人都