8公共政策执行

1公共政策学主讲人：林耘2第八章公共政策执行本章要点●政策执行的涵义与作用●政策执行过程的环节与手段●政策执行的理论模型●影响政策有效执行的因素3【案例】政府部门预算公开不妨学学香港2011年3月30日，国土资源部在官方网站发布了“2010年部门预算”，这是我国决定“三年内公开中央部门预算”后，第一个公开部门预算的中央部委。政府部门预算从不公开到公开，这体现了我国民主法治的进步，也体现了我国在建设透明、责任政府上的决心，具有重要的进步意义。但是，政府部门的预算光公开还不够，关键是要让群众看得懂，为公众监督创造条件。在香港，政府财政预算不是在出炉之后才向社会公布的，而是在制定的过程中就阶段性地向社会、向民众咨询，获得反馈后进行修改。预算案中82个政府开支项目逐一罗列，最近5年收支统计一目了然，纳税人缴纳的每一分钱怎么花，花在哪里，香港市民都能在特区政府网站上找到详细数据；文字、数据配合大量插图、表格、漫画，特区的财政预算案读来饶有趣味；预算案中不仅编列当年预算，还附上其后5年收支中期预测，协调短长期整体经济规划等。在咨询互动的过程中，所有的问题都会清晰明了，民众也会对预算中自己关心的部分了然于胸。4第1节公共政策执行概述一、政策执行的涵义与作用1.涵义:政策执行是在政策制定完成之后，将政策所规定的内容变为现实的过程，是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。5一、政策执行的涵义与作用2.作用:⑴确保政策目标的实现⑵检验政策的成效⑶为后继政策制定提供重要依据61.兴起1973年普雷斯曼和韦达夫斯基（T.L.PressmanandA.Wildavsky）对美国联邦政府的创造就业机会的政策项目——“奥克兰计划”执行的跟踪研究而写成的报告《执行》一书的出版作为标志。二、政策执行研究的兴起72．原因⑴从理论上看：在美国60年代末70年代初政策科学研究的视野拓宽，要求对政策系统和政策过程的各种因素和环节作全面深入的研究。⑵从政策实践上看：许多政策项目并没有取得预期的结果，这促使人们去评估政策，并寻找政策执行方面的原因。二、政策执行研究的兴起81．“自上而下”模式（1）政策制定与政策执行是有界限的、分离的、连续的；（2）政策制定者设定目标，政策执行者执行目标；（3）政策执行的决定本质上是非政治性的与技术性的；执行者的责任为中立的、客观的、理性的与科学的形式。这种模式关注的焦点是政策制定者，强调政策制定者的优越地位，执行者必须秉承上级的意志。三、政策执行研究的途径9三、政策执行研究的途径2．“自下而上”模式（1）有效的政策执行是包含多元组织的执构；（2）政策执行结构是有共识的自我选择过程；（3）有效的政策执行是多元行动者的复杂互动结果，而非单一机构的贯彻政政策目标的行动结果；（4）有效的政策执行是基层官僚或地方执行机关的裁量权，而非阶层结构的指挥命令系统；（5）有效的政策执行必然涉及妥协、交易或联盟的活动，故互惠性远比监督性功能更为重要。这种模式的焦点集中于某一政策领域中的地方执行结构，强调多元行动者追求目标的策略互动。10三、政策执行研究的途径3．整合型模式整合自上而下和自下而上两种模式，认为政策执行是那些寻求将政策付之于实践的政策制定者与那些采取行动者之间随时发生相互作用和谈判的过程。11三、政策执行研究的途径4.工具选择途径政策执行在很大程度上包含了将一个或更多的政府的基本工具应用到政策问题上，这些基本工具被称为政策工具。这种途径研究为什么政府从许多可供利用的工具中选择特定的工具，以及是否可以在政策执行过程中探明工具选择的模式或风格等问题。12三、政策执行研究的途径5.政策网络途径政策网络是指由于资源相互依赖而联系在一起的一群组织或者若干群组织的联合体。该研究途径认为公共政策过程是包含政府、志愿部门、学者、私营部门等正式与非正式主体的政策网络。网络主体各自拥有不同资源，没有一个主体能够主导政策过程。政策过程本质就是各种政策主体通过正式与非正式互动，交换信息、资源、协调目标、策略和价值，以期解决公共问题的相互影响、相互作用的动态过程。该途径强调政策网络关系结构对政策执行的影响。13一、政策执行过程的环节Step1Step2Step5Step4Step3Step7Step6政策宣传政策分解物质准备组织准备政策实验全面实施协调监控政策效果要点：统一思想要点：制定计划要点：财力物力要点：机构、人员、制度要点：验证、反馈要点：严格执行要点：贯穿全程第2节政策执行的过程与手段14第2节政策执行的过程与手段一、政策执行过程的环节1．政策宣传政策宣传是政策执行过程的起始环节和一项重要的功能活动。政策执行活动是由许多人员一起协作完成的。要使政策得到有效执行，必须首先统一人们的思想认识。政策宣传就是统一人们思想认识的一个有效手段。15一、政策执行过程的环节2．政策分解政策分解就是通常所说的制定计划。要使政策执行顺利进行，就必须在政策基本原则指导之下，对总体目标进行分解，编制出政策执行活动的“线路图”，明确工作任务指向，使执行活动有条不紊地进行。⑴客观性原则⑵适应性原则⑶全面性原则⑷一致性原则16一、政策执行过程的环节3．物质准备物质准备是保证政策执行顺利进行的经济基础，是必不可少的环节。物质准备主要是指必需的财力（经费）和必要的物力（设备）两方面的准备。174．组织准备组织准备工作是政策具体贯彻落实的保障机制。⑴确定政策执行机构⑵配备胜任称职的领导者和一般的政策执行人员⑶制定必要的管理法规制度①目标责任制②检查监督制度③奖励惩罚制度一、政策执行过程的环节18一、政策执行过程的环节5．政策实验政策实验既可以验证政策，如发现偏差，及时反馈信息，修改和完善政策，又可以从中取得带有普遍指导意义的东西，如实施的方法、步骤、注意事项等，为政策的全面实施取得经验。政策实验的步骤：⑴选择实验对象⑵设计实验方案⑶总结实验结果19一、政策执行过程的环节6．全面实施政策的全面实施是政策实施过程中操作性、程序性最强、涉及面最具体、最广泛的一个环节。全面实施政策要求严格遵循政策执行的基本原则，充分发挥政策执行的功能要素，以保证政策目标的圆满实现。20一、政策执行过程的环节7．协调与监控政策的协调与监控贯穿于政策实施全过程。协调做好了，才能使执行人员及其他有关人员做到思想观念上的认识统一和行动上的一致。监控是政策实施过程的保障环节。必须对整个实施过程加强监控，以保证政策的全面贯彻和落实。21政策执行手段是指政策执行机关及其执行者为完成一定政策任务，达到一定政策目标，而采取的各种措施和方法。二、政策执行的手段22二、政策执行的手段1．行政手段行政手段是指依靠行政组织的权威，采用行政命令、指示、规定及规章制度等行政方式，按照行政系统、行政层次和行政区划来实施政策的方法。行政手段有着权威性、强制性、对象的有限性和时效性三个显著的特点。23二、政策执行的手段2．法律手段法律手段是指通过各种法律、法令、法规、司法、仲裁工作，特别是通过行政立法和司法方式来调整政策执行活动中各种关系的方法。法律手段除了与行政手段一样具有权威性和强制性外，它还具有稳定性和规范性的特点。24二、政策执行的手段3．经济手段经济手段是指根据客观经济规律和物质利益原则，利用各种经济杠杆，调节政策执行过程中的各种不同经济利益之间的关系，以促进政策顺利实施的方法。经济手段运用价格、工资、利润、利息、税收、资金、罚款以及经济责任、经济合同等来组织、调节和影响政策执行者和政策对象活动。经济手段不同于行政手段和法律手段，它有间接性、有偿性和关联性三个特性。25二、政策执行的手段4．思想诱导手段思想诱导手段是一种以人为中心的人本主义管理方法，它通过运用非强制性手段，诱导政策执行者和政策对象自觉自愿地去贯彻执行政策，而不从事与政策相违背的活动。常用的思想诱导手段有：制造舆论，说服教育，协商对话，奖功罚过等。26【新闻】云南师宗矿难:领导伪装带班下井逃生2011年11月10日，云南曲靖师宗县私庄煤矿发生矿难，截至14日上午，矿难已致34人死亡。多名目击者和当班矿工表示，当天的私庄煤矿值班领导齐谷明并未按规定带班下井。事发时，他正在矿上睡觉，事发后才匆忙下井，并伪装井下逃生的假象。27【案例】“领导与矿工同时下井”遭遇执行难28国务院:煤矿领导要轮流带班和工人同时下井2010年7月7日，国务院召开常务会议，要求严格企业安全管理，“企业领导要轮流现场带班，煤矿和非煤矿山要有矿领导带班并与工人同时下井、升井。”这一规定的提出，立即受到社会的高度关注，认为煤矿领导与矿工同时下井、升井，必将有效遏制煤矿事故的高发势头。此前，2005年10月，国家有关部门就明确要求煤矿企业，“确保每个班次至少有1名负责人或生产经营管理人员在现场带班作业，与工人同下同上。”8月25日，国家安监总局又公布《金属非金属地下矿山企业领导下井带班暂行规定》（以下简称带班暂行规定），并公开征求意见。该规定指出，矿山企业井下作业人员有权在无矿领导下井带班时，逐级汇报后拒绝下井。29【案例】“领导与矿工同时下井”遭遇执行难思考题：1.“煤矿领导带班下井”制度为何遭遇执行难？2.“上有政策，下有对策”现象的成因有哪些？301．“上有政策，下有对策”现象的表现：（1）“你有政策，我有对策”——替换性执行；（2）“曲解政策，为我所用”——选择性执行；（3）“软拖硬抗，拒不顺从”——象征性执行；（4）搞“土政策”——附加性执行。三、“上有政策，下有对策”现象剖析31三、“上有政策、下有对策”现象剖析2．“上有政策，下有对策”现象的成因:（１）中央利益与地方利益间的矛盾（２）政策本身的缺陷①有些政策缺乏科学性、不完整、不配套②政策多变③政出多门，莫衷一是（３）政策执行主体的本位主义和地方利益的驱使（４）政策执行的监控不力323．“上有政策，下有对策”的危害：⑴“上有政策，下有对策”的分散主义倾向，成为中国政策执行有效性锐减的重要因素。⑵地方政府行为短期化，采取地方保护主义手段，实施地区经济封锁，人为割裂市场，阻碍全国统一市场的形成。⑶中央政策权威性、严肃性受到自我利益、自我意识、自治权力日益增大的地方政府及其领导者的挑战，危及国家和民族的稳定和统一。三、“上有政策，下有对策”现象剖析33三、“上有政策，下有对策”现象剖析4．对“上有政策、下有对策”现象的治理：（１）从制度上解决合理划分中央和地方事权的问题①宏观决策中央独统②微观决策地方自主③中央和地方做到职责权相对应④中央明确规定给地方一定幅度的政策执行自由度（２）加强政策研究，建立科学合理的政策体系（３）摆正局部和全局的关系，树立“全国一盘棋”思想（４）加强监督，从严治政34第3节影响政策有效执行的因素一、政策执行的若干理论模式1．过程模式史密斯（T.B.Smith）是最早建构影响政策执行因素及其过程模型的学者。史密斯认为，政策执行过程中所涉及到的重大因素有四个方面：第一，理想化的政策；第二，执行机构；第三，目标群体；第四，环境因素。35政策制定过程执行机构目标群体理想化的政策环境因素政策紧张处理建制反馈史密斯的政策执行过程模式36一、政策执行的若干理论模式2.互动模式（互适模式）这一理论模式的提倡者是麦克拉夫林（M.Mclaughlin），他认为，政策执行过程是执行组织和受影响者之间就目标手段作相互调适的互动过程，政策执行的有效与否取决于二者相互调适的程度。37政策执行相互调适模式政策政策执行者受影响者相互调适部分环境因素调适策略反馈38一、政策执行的若干理论模式3．博弈模式这一模式是以“博弈”的概念观察执行过程中相关参与者就政策目标的达成所作的谈判、评价与妥协的互动情形。博弈论认为，在冲突和竞争的情况下，每一参加者都寻求得到最大的收获，并把损失减少到最低限度。美国公共政策学者尤金·巴达克(E.Bardach)是用“博弈”概念来分析政策执行过程的主要代表。