政府执行力研究综述

政府执行力研究综述摘要：执行力是政府的生命力，是政府有效处理日常事务所表现出来的内在能力。提升政府执行力，有助于提高政府管理效率、提升政府竞争力和公信力。政府执行力研究已成为当前研究的热点问题，为推动该课题研究的进一步发展，本文在对政府执行力国内外研究现状进行系统梳理的基础上，对如何深化该课题的研究提出一些看法。关键词：政府；执行力；公共管理中图分类号：c936文献标识码：a文章编号：1009-0118（2011）-10-00-022006年，国务院总理温家宝在《政府工作报告》中首次提出：“建立健全行政问责制,提高政府执行力和公信力。”2007年,温总理在《政府工作报告》中再次指出:“落实,就是认真落实中央的各项政策措施,增强执行力,真正把各项决策部署落到实处。”连续两年《政府工作报告》中都提及政府执行力,标志着政府“执行力”建设被正式纳入国家治理范畴，执行力已成为当前和今后一个时期迫切需要研究和提高的重要课题。为推动研究的进一步发展，现本文将国内外研究现状作一回顾，并对如何进一步深化该课题研究提出一些看法。一、国外研究综述“执行力”的概念，首先是由工商企业管理领域的学者提出来的，早在1896年，美国学者托马斯和伯恩就指出：“执行力是一整套行为和技术体系，它能够使公司形成独特的竞争优势。[1]其次，拉里·博西迪和拉姆·查兰认为：“执行的核心就在于:人员流程、战略流程和运营流程。”“执行不只是那些能够完成或者不能够被完成的东西,它是一整套非常具体的行为和技术,它们能帮助公司在任何情况下得以建立和维系自身的竞争优势，[2]进一步丰富了执行力的内涵。可见，企业管理领域的执行力主要是指企业在日常运作过程中，执行企业战略计划的技术体系、能力及手段。执行与执行力概念的相继提出，使所有关注企业组织等大型组织内部运作效率的管理者和学者都眼前一亮，企业执行力的研究从此拉开序幕。公共管理领域关于“执行”概念的研究，可以追溯到19世纪末20世纪初，现代公共行政学的创始人威尔逊在其著作《行政学研究》中，明确提出了从事政治者应负责制定政策，而行政部门则应负责执行政策；认为公共行政就是公法明确而系统的执行活动。同时代的公共行政学家古德诺对此做了进一步的指出“政治与政策或国家意志的表达相关，与指导和影响政府的政策有关的行政则与这些政策的执行关。”明确提出政府的主要任务是负责国家意志的执行，其重要功能就是公正地，中立地执行国家意志，包括国家的法律和政策。从而奠定了现代行政组织理论的基础。随着行政实践和理论研究的深入，不少行政学家对严格的“政治—行政二分法”提出质疑，认为“政治—行政二分法”过分强调执行的官僚制度，割裂了政治和行政的联系，使整个官僚系统更加封闭，变得僵化，非理性，从而削弱了执行的有效性。提出政府行政的职责不仅仅是执行政策，而且还必须负责制定、评估政策。在这一思潮的影响下，西方行政学界在20世纪50代起的一段时间内更多地强调了政府的政策制定功能。但这种重决策轻执行的趋势也是具有一定的局限性的，正如波齐曼在《两种公共管理概念》一文中指出，新的公共政策学派部分地是与旧的公共行政学派决裂的方式创建的，这种新的学派很快发现了自己的局限性—停留于政策制定或规划的研究而忽略政策执行的研究；实际的公共部门管理很少要求正式的定量分析或重大的政策设计，却对政策执行或政策管理有更多的要求。据此，政策执行再次引起人们的重视，正是在这种背景下，普雷斯曼和韦达斯基发起了政策执行运动，把人们的注意力再一次引向对政策的执行上，从而导致了“执行运动”的兴起，使行政学界又掀起了对政府执行的新一轮的讨论。二、国内研究综述我国学者对政府执行力问题的研究还处于萌芽阶段，国内行政学界对政府执行力的研究方兴未艾。综合相关文献，其思想观点主要集中在以下四个方面：一是论证了政府执行力问题研究的重要性；早期,台湾的韦端教授和大陆的陈锦文教授和解洪教授等人从执行力对政府的合法性和有效性等方面的影响作出过深刻论述。随后，国家行政学院副院长袁曙宏指出:“执行力是行政权的集中体现,是政府存在的关键和决定性力量,一个失去了执行力的政府,也就失去了存在的基础。”近期，国家行政学院徐坷教授在其新作《政府执行力》一文中指出政府执行力是政府工作的生命力，把对政府执行力的研究提到了一个新的高度，充分体现了政府执行力问题研究的重要性和紧迫性。二是从不同的角度界定了政府执行力的概念和内涵；在执行力的概念上,学术界的认同趋于一致,并逐步深化。其中最有代表性的分别是中山大学的莫勇波和国家行政学院的徐坷；中山大学的莫勇波，从政府执行的历史渊源出发，提出了政府执行力的内涵和研究视角。认为政府执行力就是“在政府组织内所存在的通过认同、支持和准确理解政府的目标及方向，精心设计方案和实施方案，并对政府各中组织资源包括人财物、信息、法例、制度等进行有效的使用、调度和控制，从而有效地执行实施公共政策、决策、法令、战略、计划以及执行政府日常性公共事务和完成政府既定目标任务的政府内在力。”其次就是国家行政管理学院的徐坷教授在《政府执行力》一书中系统的提出了政府执行力的概念，认为政府执行力贯穿政府执行活动的始终，是一个动态的过程，不同时期有不同的表现形式。三是从不同的理论视角分析了政府执行力弱化的原因。有的学者从政府执行力的构成要素出发，认为影响政府执行力的原因包括主观因素和客观因素两方面。如:邹水才、莫勇波、陈朝宗、徐刚等。他们认为影响政府执行力的主观方面原因主要包括执行主体工作态度、工作能力、工作方法和工作方式等因素,执行主体能否正确的发挥主观能动性,正确认知工作任务,忠实的履行自己的职责,合法的使用权力成为影响执行力的重要因素。因此，执行主体的不利心态是影响政府执行力的首要原因。客观方面的原因主要是执行运行过程中的执行组织构建是否合理、执行资源是否充足、执行环境的优劣等方面的影响。还有的学者则从执行过程的角度出发探究执行不力的原因,如:陈朝宗、吴江、孙增武、唐仕军等。他们通过对执行过程中的执行认知、执行行为、执行程序、执行沟通、执行监控、执行效果的绩效考评等一系列环节的认识和考察,指明了造成执行不力的过程缺陷或障碍因素。他们分析了行政主体选择执行政策的原因、剖析了影响执行运作的组织结构;揭露了执行体制中的制度缺失和行为不力现象;研究了执行的监控和绩效评估环节。四是提出了加强政府执行力建设的相关对策措施。首先，莫勇波在政府执行力的建设上针对执行力的构成要素和运行过程及其外部环境的联动进行了系统研究,把政府执行力的治理策略归纳为：培育政府执行主体良好的执行心态、建立利益整合机制、建立学习型政府、重朔政府组织构架和运行方式、强化监督和问责机制、培育政府执行力文化等六个方面。其次，姚克利博士基于地方政府执行力的研究视角，认为政府执行力的生成离不开政府内在的各种要素和外在的现实的客观条件及其相互作用。认为，执行环境是外部条件，执行主体是主导因素，执行客体是作用对象，执行资源是现实基础，执行绩效是最终结果。还有相当部分学者在研究这个选题的时候，倾向于借鉴和引用企业界关于执行力研究的相关概念和模式，如汪圣佳的《论政府执行力》，把企业管理中经常讨论的“执行力”的概念引入政府行政管理的体系中，从人员、战略和运营三个方面总结影响行政执行力的因素及相应的对策。三、存在的问题与研究展望综上所述，作为行政管理学界的一个崭新课题，政府执行力问题研究虽然还处于萌芽阶段，但已经取得了长足的发展。但由于刚刚起步，国内外学者对政府执行力问题研究还是显的零星、散乱，缺乏系统性，还存在一定的问题。首先，对政府执行力进行系统研究的专著还不多，横向和纵向的比较研究欠缺。因此研究者应加强对政府执行力理论的系统应用和系统化研究，加强比较研究，通过比较不同国家和地区好的做法，达到求同存异，吸收借鉴的目的。其次，从目前学界对政府执行力问题研究的模式来看，较多的移植了企业执行力研究的模式，分析问题和解决问题的思路也主要借鉴了企业执行力的那一套做法，可能忽视政府公共性这一特质，导致水土不服。因此，在研究范围和方法上，既要注重企业管理经验的吸收借鉴，又要强化与我国古代管理想的融合和扩展，做到先进企业管理经验和政府管理思想相得益彰。再次，目前学界对政府执行力的研究视野不开阔，视角不丰富。政府执行力提升是一个系统工程，横跨多个学科，研究者应善于借鉴哲学、社会学、伦理学、文化学、经济学、管理学、心理学等学科的研究方法和思路，从多学科视角出发，对这一问题进行多维度、多层次的阐释。参考文献：[1](美)保罗·托马斯,大卫·伯恩.执行力[m].北京中国长安出版社,2003.[2](美)拉里·博西迪,拉姆·查兰.执行——如何完成任务的学问[m].北京机械工业出版社,2003:19.[3]陈振明.公共管理学[m].北京:中国人民大学出版社,2003:10-12.