精准监管求实效结合实际再创新

精准监管求实效结合实际再创新烟草行业保持持续健康发展，离不开一个规范有序的卷烟市场环境。为进一步提高市场监管水平，维护良好市场秩序，2013年4月，国家局制定印发《烟草零售市场检查工作指引（试行）》（以下简称《工作指引》），规范了市场检查工作的流程和步骤，并要求各省级局积极试点，稳步推进，结合实际再创新。《工作指引》将市场检查工作方法分为分析（Analysis）、计划（Plan）、检查（Check）、处理（Dealwith）四个步骤，因此被称为“APCD工作法”。APCD工作法是对传统市场检查方法的模式创新和流程再造，使市场监管更具针对性和实效性。新的工作法推行一年多来，取得了哪些成效？行业各单位在执行过程中存在哪些问题，有哪些再创新？下一步应重点抓好哪些工作？本报记者日前专门采访了国家局专卖监督管理司市场监督管理处处长何民。记者：国家局制定印发《工作指引》，重在解决什么问题？何民：近年来，随着行业发展不断深入、卷烟市场不断变化，户籍化管理、周期性巡查、地毯式检查等传统市场检查方法逐渐暴露出一些问题，越来越不能适应新形势下市场监管工作的新要求、新任务。比如，周期性的检查规律、程式化的检查方法，易被违法经营户掌握、应对，市场监管的成效不明显；地毯式、盲目性检查效率较低，同时也会给守法零售客户造成一定程度的干扰；相对于庞大的零售客户群体，专卖管理人员数量有限，市场检查力量捉襟见肘。因此，国家局近几年一直大力倡导基层专卖管理部门进行市场检查方法创新，并在实践的基础上提出新的工作思路，重新梳理市场检查工作流程。2012年，专卖司安排山东泰安、贵州遵义、浙江绍兴3个市局进行试点，探索新的市场检查工作方法。在三家单位试点经验的基础上，国家局确定了包含分析、计划、检查、处理等步骤的新的市场检查方法，并制定印发了《工作指引》，力求通过对传统市场检查方法进行改变和创新，解决市场检查的效率较低和效果较差问题。记者：APCD工作法相较于传统市场检查方法，有哪些改变和创新？何民：APCD工作法打破了传统市场检查方法的思维定式，基于“带着问题上市场”的要求，突出对信息的分析研判，先发现异常，再制定计划、实施检查、按章处理，通过有针对性的市场检查，着重解决专卖管理人员上市场“做什么、怎么做”的问题，实现了从注重检查频率向注重检查效率和效果的转变。可以说，APCD工作法的最大创新是体现了“分析”的核心作用，这一环节重在发现线索、确立目标，为后续工作的顺利开展打下基础。《工作指引》明确规定，分析环节主要包括获取信息、分析信息和发现异常问题三个子环节。对于获取信息的渠道、重点信息的内容、分析信息的手段、发现异常问题如何处理，《工作指引》也提出了具体要求。比如在分析信息方面，《工作指引》提出了对比法、排序法、筛选法、关联法等多种手段，力求能准确发现异常问题。通过发现异常问题后确定重点检查对象，专卖管理人员可以有针对性地制定检查计划，带着问题上市场进行检查，并能不断提高分析能力和案件意识，在后续工作中有力查处违法违规经营行为，实现精准监管，提高监管水平。记者：APCD工作法推行一年多来，取得了什么样的成效？何民：根据《工作指引》要求，2013年下半年开始，每个省级局都要至少安排一个地市级局进行APCD工作法试点工作，并逐步扩大试点范围。总的来看，目前各地试点工作推进顺利、开展有序，其中山东、贵州、浙江等省级局已经在全省推开这项工作。可以说，APCD工作法达到了预期效果，试点单位的市场监管工作水平提升较大，初步实现了从粗放式监管向精准式监管的转变、从“上市场找问题”向“带着问题上市场”的转变、从注重检查频率向注重检查效率的转变。除了最早开展试点工作的山东、贵州、浙江三个省份，上海、江苏、辽宁、大连、甘肃、四川等地的试点工作成效也非常明显。以大连市局为例，推行APCD工作法以来，监管目标更加明确，监管时间更加科学，有力提升了市场监管效果，并以从市场检查中发现的零售客户经营异常问题为线索，经营、破获了不少涉烟违法案件。2013年10月，大连市局沙区专卖稽查大队通过一条在市场检查中发现的线索，联合公安人员顺利破获了一起卷烟走私案件，抓捕涉案嫌疑人6人，捣毁存储走私卷烟窝点7个，查获走私卷烟1.3万余条，涉案金额达144万余元。记者：目前来看，行业各单位在执行过程中还存在哪些问题？何民：虽然APCD工作法推行以来有力促进了市场监管工作水平的提升，但目前各地开展情况并不均衡，还存在一些问题，需要加大力度改进。当前最突出的问题在于不少单位的信息分析工作不到位，尤其是不善于分析零售客户的订单信息。APCD工作法对信息分析处理的要求较高，如何将信息系统自动处理与人的能动性识别结合起来难度较大。许多基层单位信息化建设滞后，专卖管理人员还不能及时提取零售客户的订单信息，缺乏专门的分析工具，需要手工处理大量数据，导致分析结果不到位、分析环节效率不高。此外，APCD工作法对专卖管理人员的综合素质提出了新的更高要求，但目前很多地区的专卖管理人员存在年龄偏大、文化素质不高的现象，亟待进一步改进。记者：在认真执行APCD工作法的基础上，行业各单位有哪些再创新？何民：全国各地市场情况不同，行业各单位市场监管工作水平也存在差异。因此，国家局在《工作指引》中明确提出，各单位要结合工作实际，努力进行再创新，力求使APCD工作法不断丰富和完善，切实发挥出应有的作用。《工作指引》十分重视信息化运用，要求加快建立、扩展零售市场信息数据库，积极研发信息化工作平台，为零售市场检查工作创造必要条件。为此，山东省局积极探索创新，利用自主开发的专卖管理与控制体系信息系统，通过对专卖、营销数据的细致分析，有针对性地进行重点检查、联合检查、交叉互查、错时检查，有力提高了对市场的监管和把控能力。同时，在山东省局指导下，东营市局总结形成了“四对比”市场分析法，通过对比销售数据变化、对比区域消费能力与实际销量、对比区域消费水平与销售结构、对比涉烟案件多发地区特点，确定市场检查重点对象，提高了市场检查的针对性；威海市局结合当地市场特点及工作实际，组织编写了《卷烟零售市场检查操作手册》，进一步细化了市场检查流程，丰富了市场检查手段，提升了市场检查水平。贵州遵义市局较早开发了APCD卷烟零售市场监管工作平台，平台操作系统与APCD工作法流程全面对接，涵盖了4个主流程13个子流程，并纳入了营销数据预警、零售客户数据查询、市场监管数据查询、区域监管电子地图、内外部信息互动等辅助功能。同时，遵义市局还开发了专门的APCD工作法APP应用软件，专卖管理人员通过手机就可进行市场监管，进一步提高了工作效率。记者：将《工作指引》落到实处，行业各单位要做好哪些重点工作？何民：将《工作指引》落到实处不是一朝一夕的事情，不能一蹴而就。行业各单位要认真执行求实效，结合实际再创新，稳打稳扎，有序推进。行业各单位在认真执行的基础上，要把长期积累的好的经验做法与APCD工作法有机融合，使工作法更接地气、更加科学。为了突破目前工作中普遍存在的信息分析瓶颈，国家局正在组织编写《卷烟零售市场信息分析规范》。届时，信息分析工作将有一个明确的指导，有利于提升APCD工作法的效果。同时，国家局将在全国进一步扩大APCD工作法试点范围，在所有地市级局部署试点工作，力争三年覆盖全行业，全面推进市场检查模式转型。创新卷烟市场检查工作方法，对拓展涉烟案件信息来源渠道、提高市场检查工作效率、提升烟草专卖执法形象具有重要意义。只有按照《工作指引》，结合工作实际不断创新，不断健全完善符合当地实际的市场检查方法，才能有效履行市场监管职能，规范市场经营秩序。各级专卖管理部门要持续改进创新APCD工作法，通过精准高效的市场检查措施，全力构建“打击严厉、管理到位、疏导及时、服务周到”的市场监管体系，切实维护好国家利益和消费者利益。河南长葛市局专卖管理推行“534”精准监管模式为切实有效突破阻碍专卖管理质量提升的“瓶颈”，提高专卖管理效能，河南省许昌长葛市烟草专卖局自2011年元月份全面推行了专卖“534”精准监管模式，取得了明显成效。统一思想，增强对实施专卖精准监管重要性的认识近年来，专卖管理工作有力维护了卷烟市场经营秩序的规范有序，取得了瞩目的业绩，迈上了一个新的起点。围绕卷烟“上水平”的新形势，对专卖管理工作提出了新的挑战，当前，管理上的“空白”、衔接上的“屏蔽”、操作上的“盲区”、执行上的“软弱”在不同程度上制约了专卖管理工作的进一步提升。要使专卖管理工作有质的提升，亟需在精耕细作上下功夫，为此，提出专卖管理“精准监管”的工作要求，“精准监管”是专卖管理工作完成既定目标之后的一个“新理念”，是适应卷烟“上水平”的一项“新措施”、是创建烟草打假“放心市场”的一个“有力抓手”，是专卖管理的具体工作，具有“持续性”、富有“挑战性”、更具“创新性”。实施精准监管的总体思路“精准监管”的总体要求：以提高专卖管理工作质量和效率为目的，运用现代管理手段，以“全员参与、规范流程、细化目标、严格标准、精确控制、认真考核、持续改进、不断完善”的核心思想为指导，对专卖监管行为实施精细、准确、快捷的规范和控制，加快实施专卖管理的转型步伐，不断提高专卖管理效能。“精准监管”的具体思路：全面导入“系统节点”管理模式，运用系统论、控制论的原理，将专卖管理工作按照专业性质，横向细化分为市场监管、证件管理、内部监管、打假打私、队伍管理共五个系统，将每个系统内的工作重点、管理难点确定为县级专卖局、专卖科、稽查队等三个层级的管理节点；在各个层级依据五个系统的细分节点，从而纵向形成“三个管理层次”的“系统节点”，使“系统节点”成为各个层级管理的目标点、岗位的责任点和业绩的考核点，构建起责任、目标、运行、考核“四个体系”。各系统之间协调统一、配套联动，各级节点相辅相成、相互促进，实现整个专卖管理工作系统化、系统工作节点化、节点工作目标化，创新构建全方位、多层次、立体化的精准监管格局（以上简称为“534”精准监管模式）。实施精准监管的措施办法（一）精准定位监管部门职责，构建精准监管的责任体系市场监管工作主体由专卖监督管理科（内管科、稽查大队）、市场监管稽查队、打假打私稽查队、内部监管稽查队等部门构成，其部门职责为：1.专卖监督管理科（内管科、稽查大队）职责（1）负责辖区打假打私工作，审理涉烟违法案件，罚没物品、收入的管理；（2）负责内部卷烟规范经营的监管，查处不规范案件，开展行政执法监督工作；（3）负责辖区卷烟市场日常监管工作，组织专项市场治理，开展打假破网和打非工作；（4）负责零售许可审核、发放、日常监管，组织零售商户法律法规宣传教育和社会法律宣传工作；（5）负责组织专卖队伍业务培训，参加职业技能鉴定工作。2.专卖监督管理科（内管科、稽查大队）岗位划分：专卖科科长（稽查大队长）、副科长、专卖综合管理岗、证件管理岗、案件审理岗、法务管理岗共八个岗位。3.市场监管稽查队职责（1）搞好辖区市场的日常巡查，监管和净化辖区市场，查处违法违规经营卷烟行为，办理烟草简易案件；（2）对辖区商户进行分类动态管理，完成辖区《商户管理档案》的月度维护工作，及时向辖区打假打私稽查队提报商户分类动态情况，实施有针对性监管；（3）负责辖区新办证户入门、经营初期、延续换发专项、违规户专题、日常巡查上门宣传“五级培训”，搞好辖区社会法律法规的社会宣传工作；（4）负责辖区商户合理布局、零售许可的延续换发、变更和日常监督管理等工作；（5）负责辖区与营销部门的联系沟通，做到专销对接，及时反馈处理专销互控信息；（6）负责内部监管加强与辖区执法部门联系，搞好执法协作；（7）负责辖区商户规范经营情况的日常监管，及时反馈异常信息；（8）做好《专销信息台帐》、《工作日志》、《专卖监督管理服务手册》、《月度商户诚信分类管理》、《月度零售许可监管》等基础管理工作。4.市场监管稽查队岗位划分：市场监管稽查队长、副队长、市场监管岗共三个岗位。5.打假打私稽查队职责（1）具体负责辖区打假打私破网工作，受理对烟草违法案件的举报、投诉，组织线索收集、调查、核实工作；（2）具