陈振明《公共政策分析》第3章-政策系统：政策活动者

公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析公共政策分析陈振明主编公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析第3章政策系统：政策活动者公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析3.1官方的政策活动者3.1.1立法机关立法机关在西方指国会、议会、代表会议一类的国家权力机构，在我国则是指全国及地方各级的人民代表大会及其常务委员会。立法机关是政策主体的一个最重要的构成因素，它的主要任务是立法，即履行制定法律和政策这一政治系统中的主要职责。在西方，尤其是美国，立法机关通常能够在独立决策的意义上行使立法权。在我国，人民代表大会重要的2个职能：一是把执政党即中国共产党对国家和社会的政治领导及其政治路线、政治纲领、政治意志以国家法律的形式体现出来，使其成为国家的意志——国家权力的灵魂；二是建立政府权力体系——国家行政机关、司法机关等。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析3.1官方的政策活动者3.1.2行政机关行政机关及其官员是政策主体的一个重要组成部分，尤其是在当代，行政权力扩张，出现了“行政国家”或“以行政为中心”的趋势，行政机关在政策过程中的地位和作用就显得更加突出了。在西方，特别是美国，无论是政策的制定，还是政策的执行，政府的效能从根本上说取决于行政领导尤其是总统。在我国，政府作为管理机关，是政策主体的一个重要组成部分。政府部门制定出的政策具有如下两个特征：（1）具体性——行政机关制定的政策绝大部分是党和国家权力机关政策的具体化，它们要体现党和国家权力机关所制定出的政策的基本精神；（2）补充性——对党和国家权力机关政策所没有涉及的领域，行政机关有权制定出一些补充性的政策规定，以防止出现政策空白。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析3.1官方的政策活动者3.1.3执政党政党尤其是执政党是政策主体中的一种核心力量。公共政策在很大程度上可以视为执政党的政策。在西方两党制或多党制条件下，政党首先与权力而不是与政策相联系。也就是说，政党的主张转变为国家或政府的公共政策是靠选举来实现的，只有在大选中获胜、取得政权的政党才能成为直接的政策制定者，把它的纲领、主张转变为公共政策。在我国，中国共产党是全国人民的领导核心，它在政策的制定、执行、评估和监控中起着主导作用。各民主党派参政议政。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析3.1官方的政策活动者3.1.4司法机关作为国家或政府组成部分的司法机关，在公共决策过程中也占有重要的一席之地，它也是政策主体的构成因素之一。在美国，司法机关（法院）能通过司法审查权和法令解释权而对公共政策的性质和内容产生很大影响；通过判例对经济政策（财产所有权、合同、企业、劳动关系等）和社会政策（如福利政策、基础设施建设等）产生影响。法院不仅参与政策制定，而且在其中扮演重要角色，它不仅规定政府不能做什么，而且规定政府应该采取何种行动以符合宪法和法律的要求。在我国，司法机关也在政策过程中起到某些类似的作用，它也是我国政策主体的一个有机组成部分。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析3.2非官方的政策活动者3.2.1利益团体利益团体是基于某种共同价值、共同利益、共同态度或者是某种职业和行业而形成的正式、非正式团体和群体等社会组织。其目的在于建立、维持、增进共同利益和共同态度所蕴涵的行为模式；其职责是履行利益聚合功能，以保障或增进其成员的利益作为最高目标。利益集团最早出现于18世纪末的北美13州。利益团体对政策制定影响力的大小，取决于团体自身所处的社会地位、成员多少、声望大小、财力厚薄、组织强弱、领导力高低、内部凝聚力状况以及运用策略的情形等诸多因素。利益团体影响公共决策的方式主要有游说、宣传、捐款、抗议等等。例如，美国国会、行政当局和利益团体之间存在着一个非正式的“铁三角”。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析3.2非官方的政策活动者3.2.2公民（选民）公民或选民是政策主体的一个重要的组成部分，或者说是一种最广泛的非官方政策主体。在现代民主国家中，公民决定或影响政府公共决策的主要途径有：（1）以国家主人或主权者的身份，对某些重大政策问题直接行使主权，如对宪法的修订、领导人的选举、基本国策或重要的地方性政策采取直接投票的方式来加以决定；（2）用间接或代议的方式，选出自己的代表制定或修改并执行公共政策；（3）使用各种威胁性方式（如请愿、示威游行、罢工、罢课等）去反对某些政策，迫使政府将问题提上议事日程；（4）通过参加利益集团，借助团体的力量去影响政策，或通过制造舆论或游说的方式去影响政策；（5）对政府通过并实施的政策采取合作或不合作的态度，以此影响政策结果等。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析3.2非官方的政策活动者3.2.3大众传播媒介大众传媒是指在传播路线上用机器做居间以传达信息的报纸、书籍、杂志、电影、广播、电视、因特网等诸形式。决策中的信息总要借助于一定的媒体才能传播，大众媒体则是现代社会最为普遍的信息传播载体。大众传媒能及时反映社会所发生的公共问题，同时，其传播的信息是对政策信息和政策问题进行选择、整理、淘汰、处理，经过层层加工和筛选后，再提供给公众的。它不仅能为政策制定创造良好的公众支持的环境，从而扩大政策诉求群体，提高政策问题的认知程度，同时可以形成强烈的政策舆论压力，促使决策系统接受来自公众的愿望和要求。大众传媒是连接政府与社会的桥梁和中介，可以扩大公众对政策制定的参与程度，使分散的公众公开表达自己的诉求，是实现决策科学化和民主化的重要载体。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析3.3现代政策研究组织3.3.1现代政策研究组织的形成、特征和类型1.现代政策研究组织的形成现代政策研究组织于第一次世界大战后，在美国首先出现；于第二次世界大战后，大量涌现。2.现代政策研究组织的特征（1）以改进政策制定为目标（2）研究人员构成的多学科性（3）从事政策研究和咨询的相对独立性（4）运用现代科学理论和先进技术手段公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析3.3现代政策研究组织3.现代政策研究组织的类型（1）官方思想库。这类思想库通常隶属于不同国家或地区的政府及其职能部门，带有明确的官方色彩，反映了政府一定的态度、立场和感兴趣的问题。它们直接研究政策问题，为决策提供咨询。（2）半官方思想库。西方国家为了让专家们能在民间的环境中工作，使其智慧为政府部门服务，通过各种途径和方式，建立了许多半官方思想库。一是政府通过投资和资助重点研究领域和方向，把它们纳入为政府服务的轨道。二是政府通过和思想库签订合同，建立相互依存的关系。（3）民间思想库。民间思想库是由民间发起，得到基金会和企业资助，为国家机构及其长官服务的政策研究机构。民间思想库是思想库的典型形式，其最大特点是独立性和客观性。（4）跨国思想库。这是由世界各国科学家、经济学家、企业家、政策科学家组成的，以研究人类全球问题为主的思想库。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析3.3现代政策研究组织3.3.2现代政策研究组织的体制、地位与功能1.现代政策研究组织的体制思想库一般采用理事会领导下的经理负责制。大都设有一个理事会或顾问委员会，由政界要人、学术专家、著名律师以及对政治问题感兴趣的大公司经理组成。他们决定着思想库的事业计划、人事安排、大政方针及管理方面的重大事项，行使思想库的最高决策权。由董事会任命的经理负责思想库内部的事务及具体研究计划、财务管理。经理任命研究所所长，在所长下分设管理各项工作的副所长，协助所长工作。各个思想库各有特色和绝招，研究体制有分有合，不断变化，形成了以专业为核心的研究单位和以任务为核心的研究小组交叉运行模式。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析3.3现代政策研究组织2.现代政策研究组织的地位思想库在整个政策制定过程中起着核心协调作用。它们把企业、金融机构、政界人物、律师事务所、高级知识分子、新闻机构等各个方面的代表结合在一起，力求就正在研究中的全国性问题应采取什么行动达成一致意见，然后对这些粗线条的政治意见、政策目标进行严格科学意义上的研究论证，使之转化为可操作的具体方案。思想库在制定出政策方案之后，一方面将它分发到新闻媒体和大众传播机构，在舆论上做准备；另一方面将各种政策方案提交政府及立法机构。政府和参众两院参考各个思想库不同的政策方案及舆论反应，对于各种政策方案进行分析和综合、评估和选择，最终产生正式的官方法律、政策。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析3.3现代政策研究组织3.现代政策研究组织的功能（１）提供政策建议，充当咨询参政机构（２）提供学术思想，充当认识机构（３）提供政策结果信息，充当评估机构（４）向政府输送官员和专家，充当人才的交流、储备机构第一，思想库的这种作用直接表现在把思想库的专家安排到政府重要岗位第二，思想库专家直接参与政策制定工作第三，参与竞选，影响公共政策制定（５）制造舆论、传播观点，充当宣传机构公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析3.3现代政策研究组织3.3.3中国政策研究组织的研究方法和手段现代思想库在群体活动中，运用反映最新科学技术水平的大型实验设备，利用一整套科学的方法，在获取并及时处理大量信息基础上进行研究。决策理论、可行性研究、预测技术、调查研究、PPBS、成本效益分析等方法和技术，为思想库形成自己的特色奠定了基础，促进政策科学的发展。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析3.3现代政策研究组织思想库在研究方法上特别注意强调如下几个方面：（1）促使研究人员熟悉“反向学科”的思维方式或核心思想。（2）鼓励研究人员从整个社会的宏观角度出发，理解政策制定过程，把自己的专题研究同全面形势结合起来，拓宽研究思路，并通过一定时间在政府部门工作，到其他国家供职，理论和应用研究交叉进行等方式，来拓宽视野和专业知识。（3）经常对实际运用中行之有效的方法论加以总结，鼓励优秀的研究人员总结其智慧成果，特别是在研究报告中加进方法论方面的内容，加以推广。（4）鼓励创新，不断构建新的方法论。（5）仍然肯定经验和推理的作用，重视人的因素，认为政策研究最终要靠“人的头脑”，计算机只是手段和工具。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析3.3现代政策研究组织3.3.4中国政策研究组织的现状和改革1.中国政策研究组织的类型（1）隶属于党委或政府部门的纯行政性政策研究组织。（2）行政性和学术性相结合的政策研究组织。（3）中科院、社科院及高校下设的相应系、所、室等学术性政策研究组织。（4）企业、公司、个人创办的政策研究所、咨询公司、研究会等民间政策研究组织。（5）由前政府官员组成的咨询小组、委员会等政策研究组织。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析3.3现代政策研究组织2.中国政策研究组织的现状中国政策研究组织为我国的改革开放和现代化建设做出了积极贡献。主要表现在：第一，研究长远发展战略，确定发展目标，为改革和建设指明方向。第二，为决策者提供具体的政策措施和建议。第三，对个案进行论证和分析，提供科学依据。第四，随着改革开放的进一步深化和全球经济一体化的趋势越来越明显，我国的各级决策中枢也越来越认识到决策科学化、民主化的重要性。与西方发达国家相比，我国的政策研究组织在很多方面还存在比较大的距离：一方面，体制内的政策研究组织存在功能“虚化”的问题；另一方面，体制外，尤其是民营政策研究组织作用小、发展慢。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析3.3现代政策研究组织3.中国政策研究组织改革与发展的思考（1）大力发展民间政策研究组织，充分发挥其参谋咨询作用。（2）创造条件，确保政策研究工作的相对独立性。（3）加强政策研究机构总体设计和协调，正确处理好决策者与政策研究组织的关系。（4）借鉴国外政策分析的先进技术，改进我国政策研究的方法及手段。（5）加强培训，提高政策研究组织和研究人员的整体素质和研究水平。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析复习思考题1.简述官方政策活动者的政策角色及其相互关系。2.如何看待非官方政策主体尤其是公民在政策过程中的地位与