环境影响评价中公众参与的实例探讨

龙源期刊网环境影响评价中公众参与的实例探讨作者：赵扬辉来源：《绿色科技》2014年第10期摘要：以北京和广州垃圾焚烧发电厂项目、厦门和昆明等地的PX项目、江西的核电项目和北京西二旗餐厨垃圾相对集中资源化处理站项目等建设项目为实例，通过分析公众、政府和建设单位的行为策略表现，解读建设项目公众参与过程中三方关系，客观分析了现阶段我国公众参与制度及公众自身存在的问题，并提出了相应的建议与对策。充分体现出公众参与制度在建设项目实施过程中起到的重要作用，为公众参与制度的完善提供参考依据。关键词：公众参与；环境影响评价；邻避中图分类号：X823文献标识码：A文章编号：16749944（2014）100188031引言随着经济的快速发展、人口的急剧膨胀，人类活动对环境的影响日益突出。为解决日趋严重的环境问题，许多国家的环境法律和国际法律文件都将环境影响评价制度作为预防性环境政策予以确立[1，2]。公众参与是环境影响评价制度的一项重要组成部分，它是从建设项目对社会、自然环境产生影响的角度，从可能受到影响的公众或社会团体的利益出发，对项目的建设方案、建设期间对社会和自然环境产生的影响以及项目建成后对社会、自然环境产生的正负效应，广泛征求公众的意见，进而作为进一步评价项目可行性的重要依据之一，并将公众以及他们对规划和项目的意见、要求引入决策和实施，实现经济效益、社会效益和环境效益的协调统一[3]。我国公众参与法制化进程始于2003年9月1日实施的《中华人民共和国环境影响评价法》中第五条规定：“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当的方式参与环境影响评价。”2006年3月18日国家环保总局颁布的《环境影响评价公众参与暂行办法》，进一步明确了公众参与在环境影响评价制度中的地位，将环境影响评价中公众参与的重要性提高到一个新的高度，为我国环境影响评价公众参与制度的顺利实施提供重要保障。然而，随着社会的发展和公众环保素质的提高，人们对环境民主、环境公平与正义的诉求日益强烈，因建设项目环境问题引发的大规模群体性事件也越来越多见[4，5]。近年来，从火电核电项目、垃圾填埋焚烧项目等敏感项目到餐饮项目、制造项目等一般项目的建设，都存在着一定的公众环境抗争，在这些环境纠纷中公众、政府和建设单位之间围绕着自己的环境收益进行策略式博弈，他们作为不同平等对局中的决策者和对抗者采取不同策略实现各自的环境目的[6]。龙源期刊网本文旨在通过建设项目的公众参与案例，来分析公众、政府和建设单位在项目决策和实施过程中的行为表现，解读三方之间的关系，阐述现阶段公众自身问题和公众参与制度的不足并提出建议，为公众参与制度的完善提供参考依据。2公众事件案例及分析案例一近年来，全国各地相继发生多起反焚烧事件。北京市政府“十一五”规划中的4个焚烧项目遭到抵制，六里屯万人上书环保总局、阿苏卫居民的“九四事件”，使得焚烧项目一推再推。2009年广州市番禺区因规划建设垃圾焚烧发电厂而遭到周围居民的强烈反对，公众采取集体签名、上访、围堵市政府大院等手段来进行抵制。最后政府做出“环评不过关或者大多数市民反对，该项目不会动工”的回应。案例二2007年，媒体披露厦门PX项目之后，民众反应强烈，市民为维护自己的环境权益集体到市政府“散步”，提出“停建PX、保市民健康、保厦门环境”等口号。最终，在政府协调下建设单位将项目迁往漳州市。2013年云南昆明市民聚集抗议即将在昆明安宁新建的PX炼油项目。在面对公众公开环评报告的要求时，有关部门以报告涉密为由拒绝公开，继而引发一系列群体事件。案例三2011年，安徽省望江县政府应百姓的环境安全诉求，对江西省彭泽核电项目前期环评民意调查存在造假现象提出质疑，并将《关于请求停止江西彭泽核电厂项目建设的报告》发往上级部门，要求对核电厂环评造假应该实施一票否决。2011年北京海淀区西二旗的居民自发组织，抗议西二旗餐厨垃圾相对集中资源化处理站项目的建设。之后民众采取正规流程走访政府部门，要求公参程序公正，并对项目举行听证会。同时，积极寻求环境非政府组织的帮助。最终政府要求建设单位重新选址规划此项目。上述案例反映出建设项目中公众、政府和建设单位间的关系，三方在建设项目的决策和实施过程中采取不同的环境对抗策略，达到各自最优的环境收益。而且随着公众环保意识和素质的提高，环境抗争的手段也从无组织的集会、抗议到按正规程序进行的信访、诉讼，公众参与越来越合理合法化，也越来越有成效。（1）公众作为公众参与的核心，他们抗争的目的是保护自己，免受环境污染和环境风险的侵害。公众采取环境信访、自己救济、求助于环境非政府组织、传统诉讼等手段来达到自己的目的，最优的结果就是让项目暂停建设、迁移建设或者永不建设。（2）政府在公众参与中的主要职能是维护社会和谐，防止群体事件的发生。当有公众表达自己对建设项目不满而采取行动时，政府通过宣传、教育等手段来平息事件，如果无法实龙源期刊网现，就只能要求建设单位停止或者异地建设。政府的最终目的是实现社会的稳定，社会、经济和环境的协调统一。（3）建设单位的目的是在环境和利益最大化中寻找一个平衡点。如果出现公众问题，可以向政府求助，配合政府向公众解释或宣传，如果无法实现，就只能损失自身部分经济利益来实现环境收益。由于环境资源的公益性和非独占性特点，合理的公众参与不但体现了公众对与他们的利益直接相关问题的公共决策过程的认同，实现其自身的权利与义务，而且还能够提供重要的基本经验信息和实践中有效的、可接受的相关方案。在公众参与中，公众、政府和建设单位共同保护环境是一种最持续的三位一体模式[7]，它能增强公众环保意识和建立公众信任，避免资源配置中的冲突与对抗。以上三方展现出的环境目的和手段同时也揭示出我国现阶段公众自身和公众参与制度存在的不足。3公众自身因素分析及建议3.1对公众自身的分析通过以上案例分析，揭示了在公众参与过程中公众自身存在着从众心理、焦虑心理、邻避心理以及相关环保知识的贫乏。（1）垃圾焚烧项目和PX项目中，公众进行集体签名、上访、“散步”等手段都是从众心理的一种体现。（2）居民在对项目环保措施或者项目清洁生产能力的不了解或者了解不充分的情况下，对权威和政府产生了不信任，同时也具备心理学上的环境焦虑反应。（3）邻避（NotInMyBackyard）是一种心理意识，也可能变成一种行为，被称为“邻避运动”，邻避心理表现出来的公众态度就是：赞成和支持前述项目的建设，但不能建到“我家后院”，不要建设到我居住的环境中来。（4）目前中国公众环境意识和知识水平总体较低，公众的环保知识存在很大的局限性和片面性，给重大项目的投资决策、建设营运、管理评估等工作带来了巨大的压力[8]。3.2建议鉴于公众自身因素的分析，笔者认为如果想要改善上述情况，需要加强环境保护的宣传教育、提高政府公信力和透明度、确保环境非政府组织的作用、正确引导媒体舆论导向等措施。意识、知识、共识兴环保，环保最重要的是人，没有什么捷径，改变人的思想行为是改善环境最快也最难的工作，所以当前工作应该包括以下内容。龙源期刊网（1）尽快把民众教育起来，人民同时也是环境的破坏者。当人民有自觉性和共识的时候，环保就很好做，要学习西方发达国家，制定一整套完整的环保教育体系[9]。（2）强化政府和企业的公信力和透明度，勇于公开信息和承认自身的问题，及时做出补偿，保证政府、公众与建设单位之间有足够的沟通交流。（3）环境非政府组织要发挥自身的专业性优势和公益性优势，起到政府、建设单位和公众间沟通桥梁的作用、为民众提供技术信息支持的作用、教育宣传的作用、增强公众影响力的作用和后续监督作用[10]。（4）媒体和舆论的作用也非常重要，必须尊重事实，客观全面地报导真相，正确引导公众。2014年10月绿色科技第10期赵扬辉：环境影响评价中公众参与的实例探讨环境及保护4我国公众参与制度存在的问题及对策前人的研究表明，我国公众参与存在制度体系不完善、方式选择不合理、程序不健全、过程不透明、公众参与意见效力有限、公众参与意识薄弱、环境非政府组织作用不明显、缺乏后续监督和赔偿制度等问题[11～14]。现阶段我国制定了许多和公众参与相关的法律法规和技术性规范，新的《环境保护法修正案（草案）》侧重于确立国家环境保护的大政方针，明确环境与发展的关系，明确各级政府的环保职责，确定环境侵权归责原则，强调了公众参与、信息公开、环境非政府部门的作用及公益诉求等涉及整个环保领域的共性问题。相关的技术性规范《环境影响评价技术导则—公众参与》也是在广泛地征求社会意见。但是光有良好的法律、技术体系支撑和良好的公众参与过程、结果还是不够的，因为环评阶段都是在最好的工况下进行最严格的管理，所以达标率比较高。实际上，在长期运行过程中，管理和监督的缺失都会导致环境事件的发生。因此，公众参与是一个持续不断的过程，公众应该对建设项目进行后续监督，并及时将情况报告给有关部门，维护自己的合法权益。综上所述，我国建设项目中的公众参与制度下阶段的主要工作内容应该包括：完善公民环境权立法和人大代表与政协委员的监督检查制度；改进工作参与的方式和程序；提高环境信息透明度；加强环境非政府组织参与环保的力度；完善环境公益诉讼制度；建立环境监督和补偿机制等措施[11～19]。5结论龙源期刊网以往的公众参与研究只关注到了制度本身存在的问题，却忽视了公众自身的问题，更没有对公众、政府和建设单位间存在的关系进行解读。本文对三方关系、公众自身和公众参与制度进行了剖析，不仅对实际工作起到了指导作用，而且在处理环境群体事件方面也有很重要的现实意义。公众参与制度是公众参与原则在环境管理具体领域的体现，公众参与到环境影响评价制度中来，是环境保护本身的要求，也是公民环境权的重要实现方式。同时，公众参与的意见对建设项目实施决策过程具有重大的影响，它是推进环境保护的巨大动力，其参与的广度与深度在很大程度上决定着环境保护的水平和可持续发展目标实现的进程。参考文献：[1]朱丽华.美国公众参与环境影响评价制度研究[D].青岛：中国海洋大学，2011：7～8.[2]王国锋.美国与德国环境影响评价制度中公众参与机制对比研究[D].郑州：郑州大学，2010：4～8.[3]鞠昌华.环境影响评价中公众参与实施主体探析[J].北方环境，2011，23（10）：11～14.[4]陈静亚.环境影响评价中的公众参与组织化——以厦门PX项目中“散步事件”为例[J].北方环境，2011，23（12）：12～14.[5]马进.公众参与环境保护法律制度研究——以各地反焚烧事件为例[J].人大研究，2012（12）：31～34.[6]陈岱婉.环境保护与经济发展的博弈[J].太原师范学院学报：自然科学版，2007，6（4）：39～42.[7]王艳，丁德文.公众参与环境保护的博弈分析[J].大连海事大学学报，2006，32（4）：19～22.[8]陈军辉，叶宏.环评中公众环境意识及社会心理分析[J].四川环境，2010，29（4）：95～99.[9]熊易寒.环保教育、环境运动与国家战略[J].绿叶，2010（3）：66～72.[10]周琦，李真.环境非政府组织在环境影响评价中的作用探讨[J].广州化工，2010，38（1）：169～171.[11]郑智钧，钟宇.我国环境影响评价中公众参与存在的问题及对策[J].现在园艺，2012（18）：194.龙源期刊网[12]杨平.环境影响评价制度存在的问题及对策[J].绿色科技，2012（4）：175～176.[13]李祝才.环境影响评价中公众参与制度的现状及其完善[J].甘肃农业，2005（11）：36.[14]李艳琴.我国环境影响评价中公众参与有效性问题研究[D].济南：山东大学，2007：24～32.[15]白贵秀.环境影响评价的正当解析—