国土空间规划编制思路

构建新时代的江西省国土空间规划体系建设“富裕、美丽、幸福”现代化江西2019年7月CONTENTS一、新时代的国土空间规划体系二、国土空间规划的使命目录三、省级规划的重点任务四、市县国土空间规划要点五、规划实施与监督1.新时代新要求保持加强生态文明建设的战略定力，探索以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子，加大生态系统保护力度，打好污染防治攻坚战。要坚持底线思维，以国土空间规划为依据，把城镇、农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线，立足本地资源禀赋特点、体现本地优势和特色。——习近平总书记在参加十三届全国人大二次会议内蒙古代表团审议时的讲话生态空间农业空间城镇空间实施乡村振兴战略的总目标是农业农村现代化，总方针是坚持农业农村优先发展，总要求是产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕，制度保障是建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。乡村振兴是包括产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴的全面振兴，既高屋建瓴又非常有针对性。——习近平总书记在参加十三届全国人大二次会议河南代表团审议时的讲话习近平总书记高度关切国土空间规划工作，多次场合发表重要讲话韩正副总理在2019年省部级领导干部座谈会上的讲话（内部）–长江经济带发展要解决什么问题？首先要解决的是长江过度开发、过度利用、环境破坏、生态破坏的问题。–长江经济带按粗放的模式发展，环境破环了，不可持续，所以要解决的是可持续的、生态绿色的发展路径，通过环境保护和生态修复倒逼经济高质量发展–保护和修复是不一样的，是两个概念，不能混淆。保护是生态环境本身是好的，要把它保护好；修复是生态环境已经被破坏了，要把它修复起来。对长江的生态环境来讲，当前的主要任务是修复，这是长江经济带发展的当务之急。落实中央领导人对长江经济带发展的若干指示要正确把握生态环境保护和经济发展的关系，探索协同推进生态优先和绿色发展新路子。不能把生态环境保护和经济发展割裂开来，更不能对立起来。要坚决摒弃以牺牲环境为代价换取一时经济发展的做法。——2018年4月26日，武汉，深入推动长江经济带发展座谈会2018年4月26日深入推动长江经济带发展座谈会：不搞大开发不是不发展践行生态文明试验区（江西）建设要求，促进江西经济社会高质量发展•实施“创新引领、改革攻坚、开放提升、绿色崛起、担当实干、兴赣富民”工作方针，优化国土空间开发格局，加快构建科学适度有序的国土空间布局体系，统筹安排国土空间开发、资源环境保护、国土综合整治和保障体系建设，建立健全国土空间用途管制制度，提升国土空间品质和利用效率，推动形成绿色发展方式和生活方式，提高国土空间治理能力，促进江西经济社会发展更高质量、更有效率、更加公平、更可持续。第一步：确保到2035年，生态环境质量实现根本好转，美丽中国目标基本实现；第二步：到本世纪中叶，生态文明与物质文明、政治文明、精神文明、社会文明一起全面得到提升，全面形成绿色发展方式和生活方式，建成美丽中国。——习近平在召开的全国生态环境保护大会上的重要讲话，2018年5月18日生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计。……生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。一2.《若干意见》文件解读（1）牢固竖立一张蓝图干到底，一茬接着一茬干的意识《若干意见》中要求“按照高质量发展要求，做好国土空间规划顶层设计，发挥国土空间规划在国家规划体系中的基础性作用，为国家发展规划落地实施提供空间保障。”要处理好保护与发展、建设与非建设之间的关系。要保障国土安全空间，以资源环境承载能力和国土空间开发适应性“双评价”为基础，确定生态保护红线、环境质量红线和资源消耗上限，维护生态安全和国土安全；要落实国土空间用途管制，合理配置土地发展权，在一张基础底图上明确哪儿保护，哪儿开发，哪儿管控，哪儿治理，哪儿留白，并通过土地综合整治保障土地发展权的合理落地并为可持续发展预留空间。2.《若干意见》文件解读（2）强化规划权威构建国土空间规划体系，实现多规合一《若干意见》中要求“建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，整体谋划新时代国土空间开发保护格局”，协调解决过去“规划类型过多、内容重叠冲突、审批流程复杂、周期过长、地方规划朝令夕改等问题”。通过推动多规合一，促进部门协同，形成各个部门共识的一张基础底图、一本规划和一套管控机制。•明确国土空间规划的法定性：规划一经批准，任何单位和个人不得随意修改和违规变更，防止出现换一届党委和政府改一次规划。•下级规划服从上级规划，相关专项规划、详细规划服从总体规划。•明确先规划、后实施，不能违规进行各类开发建设活动。•不得在国土空间规划体系外另设其他空间规划。•对规划的调整和修改进行严格的限制。•对规划的编制和实施过程中的违纪违法行为，严肃追究责任。基于事权划分的规划管理：基于国家-省（区）-市县-乡各级政府空间管理事权推动规划实施，实现中央政令的层级贯穿，实现分层级的规划政令一致性及调控的有效性省（区）政府市、县政府评估及督查省域空间政策全省战略纲领全域空间管控重要地区管理跨区域协调省级国土空间规划管理平台市县战略纲领土地用途管制重大项目落地市县内部协调市县国土空间规划管理平台实施评估全域空间管控中央政府全国国土空间规划管理平台评估及督查国土空间政策国土愿景目标全国自然本底安全国家战略地区管理跨省域协调指标传导规划审查刚性管控指标传导刚性管控监测评估预警监测评估预警规划审查规划审查项目联审编制分析编制分析编制分析规划评估城市控制性详细规划乡镇管理城市精细化治理/乡镇管理平台城市分区/乡镇政府第一，指标的分层传导管理：对规划新增或变更的刚性内容，是逐级清晰化的过程；其中中央、省级政府更多体现定则、定量、定策管理目标；市县政府体现定量、定形、定界、定序管理目标；定性定原则定原则定原则定性定量定原则定原则定性定量定结构定原则定性定量定边界定时序定性定量定边界+定形态定时序规划层次一规划层次二规划层次三规划层次四用途管制或规划建设许可属性要求指标要求空间要求时序要求规划新增或变更刚性内容的逐级传导定策定量定形定界第二，分区、分类的管控：国家、省级层面对于刚性管控单元、跨区域管理单元、特定政策管理单元的监测评估为主划线管控特定空间管控分类规划指导指标调控边界管控负面清单沿黄地区纳入跨区域规划统筹空间布局沿江港区、园区用地指标统筹统一划定园区开发边界省级审核制定产业负面清单滨湖地区滨湖县市、园区用地指标统筹滨湖各县市开发边界省级审核制定产业负面清单江河源头地区涉及县市用地指标统筹制定产业负面清单国家重点污控区环境指标红线一票否决制定产业负面清单分类具体管控对象管控级别管控手段三线生态保护红线、永久基本农田边界、城市（镇）开发边界线国家、省级监管省政府：依（立）法管理，审批边界划定地方政府：依法设立不同的许可条件一区需要省政府重点调控与监督的重要产业功能区控制线，包括省级以上各类产业园区（工业园区、综合保税区）、重点旅游开发地区、大型矿产开采地区省级调控省政府：规划联席审批、指标调控、边界调控、核发选址地方政府：编制与实施规划，定期报告公开一廊重大基础设施与安全防护廊道，包括重大交通、能源与市政基础设施廊道和安全设施控制区域省级调控省政府：规划联席审批、指标调控、核发选址地方政府：编制与实施规划一点历史文化遗产保护控制线，包括国家级、省级文物保护单位，历史文化街区，重要地下文物保护区，国家级、省级历史文明名镇、名村、大遗址、文化遗产廊道、传统村落等国家、省级监管省政府：依（立）法管理，审批边界划定地方政府：依法严格保护，定期报告公开（3）体现国家意志的约束性规划，倒逼国土资源利用模式转型《若干意见》中要求“落实国家安全战略、区域协调发展战略和主体功能区战略，明确空间发展目标，优化城镇化格局、农业生产格局、生态保护格局，确定空间发展策略，转变国土空间开发保护方式，提升国土空间保护质量效率。”要设定人口、用地、资源等天花板约束指标和生态保护、生态安全等方面的底线约束指标，以空间约束引导优化生态、农业、城镇等功能空间格局的统筹优化，以尽可能少的要素投入获得尽可能大的回报产出，倒逼发展方式的转型，以人口、资源、经济、环境等方面的平衡，促进高质量、高品质和可持续的发展，确保国家战略和长远发展目标的实现。（4）健全国土空间治理体系按照谁审批、谁监管的原则，分级建立国土空间规划审查备案制度。健全用途管制制度。以国土空间规划为依据，对所有国土空间分区分类实施用途管制。在城镇开发边界内的建设，实行“详细规划+规划许可”的管制方式；在城镇开发边界外的建设，按照主导用途分区，实行“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”的管制方式。建立健全国土空间规划动态监测评估预警和实施监管机制。上级自然资源主管部门要会同有关部门组织对下级国土空间规划中各类管控边界、约束性指标等管控要求的落实情况进行监督检查，将国土空间规划执行情况纳入自然资源执法督察内容。陆昊部长：本轮规划是系统性、整体性、重构性的改革——规划既不是城乡规划，也不是土地利用规划，而应该是国土空间规划。要集约优先、保护优先，用更少的新增建设用地指标，支撑新的经济总量增长。小结：•统一国土空间开发保护格局与“多规合一”的关系；•统筹协调、科学划定生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界“三条控制线”；•以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价为基础，科学划定城镇开发边界；•对以国家公园为主体的自然保护地体系科学分区，实行差别化管控，并处理好与“三条控制线”的关系；•城镇空间规划如何满足群众的安全性、便利性、健康性等重要民生诉求；通过林地合理分布、通风廊道等生态化功能，建设与自然和谐，增强视觉协调性，提升城市艺术感等手段体现城市空间品质；•在城镇化进程中通过建筑高度控制等体现“城”的繁荣与“镇”的舒适宁静差异性；•根据自然地理肌理、满足农民合理需要、确保耕地不减少的核心要求编制村庄规划；•合理把握城镇扩张型规划与重构型、调整型规划的关系；•通过准确把握需求、科学确定规划、探索市场化实现机制等解决城市更新问题；•扎实推进以全国国土空间规划纲要为前提的市县国土空间规划编制作；•通过控制关键指标参数、“管什么就批什么”，精简规划审批内容，大力提高规划审批时效；•建立专家咨询机制，注重通过不同观点的碰撞发挥各相关领域专家、协会学会、学术机构的作用；•合理确定新的国土空间规划标准体系；•加快建设国土空间基础信息平台，实现所有规划一张底图。3.国土空间规划体系架构“五级”：国家、省、市、县、镇五级总体规划；“三类”：总体规划、专项规划和详细规划三类规划。全国性各专项规划省级各专项规划全国国土空间规划省级国土空间规划市级国土空间总体规划乡村地区村庄规划城镇开发边界内区域性（跨省）国土空间规划区域性（跨市）国土空间规划市县级各专项规划详细规划总体规划专项规划镇级国土空间规划县级国土空间总体规划一般城市片区规划特大城市专项规划的编审：海岸带、自然保护地等专项规划及跨行政区域或流域的国土空间规划，由所在区域或上一级自然资源主管部门牵头组织编制，报同级政府审批；涉及空间利用的某一领域专项规划，如交通、能源、水利、农业、信息、市政等基础设施，公共服务设施，军事设施，以及生态环境保护、文物保护、林业草原等专项规划，由相关主管部门组织编制。4.国土空间规划体系法律法规框架编制审批体系实施监督体系法规政策体系国家空间规划体系全国国土空间规划国土空间开发与保护发法省域国土空间规划市县国土空间总体规划地方条例体制保障配套政策编制审批监督人口财税资源环境反馈生态格局法律部门规章农业格局城镇格局魅力格局特殊格局……产业技术标准体系国土空间规划技术标准数字平台标准准基础标准通用标准国土空间规划法专项标准国土空间规划体系包括运行体系四个子体系，即规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系、技术标准体系。其中，规划编制审批体系和实施监督体系包括从编制、审批、实施、监测、评估、预警、考核、完善