【公共政策分析】【陈振明】第6章-政策过程：政策制定解析

公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析公共政策分析陈振明主编公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析第6章政策过程：政策制定公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析6.1政策议程6.1.1政策议程的种类政策议程就是将政策问题提上政府议事日程，纳入决策领域的过程。1.系统议程系统议程是由那些被政治社区的成员普遍认为值得公众注意，并由与现存政府权威中的立法范围内的事务相关的一切问题组成。系统议程本质上属于讨论议程。一个问题要想成为或达到系统议程的程度，必须具备以下三个条件：（1）该问题必须在社会上广泛流传并受到广泛注意，或者至少必须为公众所感觉；（2）大多数人都认为有采取行动的必要；（3）公众普遍认为，这个问题是某个政府机关权限范围内的事务，而且应当给予适当的关注。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析6.1政策议程2.政府议程政府议程是由那些引起公共官员密切而又积极关注的问题组成的。政府议程是行动的程序，是决策机关和人员对有关问题，依照特定程序予以解决的实际活动过程。它比系统的程序更具体、更明确。按照其建立过程中各项功能活动的先后次序，政府议程可分为四种类型：（1）界定议程，由一些经过积极而且认真研究的项目所组成；（2）规划议程，由一些已达到规划阶段的项目所组成；（3）磋商议程，根据每一规划方案的利害得失，与政策相关的人彼此之间进行磋商；（4）循环议程，已进入正式议程的每一方案，都要不断接受检验，加以修正。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析6.1政策议程3.两种议程的区别系统议程和政府议程是政策议程的两个不同阶段，二者有着本质区别。系统议程一般由一些较抽象的项目所组成，其概念和范围都很模糊，仅是发现问题，提出问题，它可以不提出政策方案或解决办法。政府议程则较系统议程来得特定而且具体，它是对政策问题进行界定或陈述的阶段。问题经过一定的描述，为决策系统正式接受，并采取具体方案试图解决的时候，系统议程就转入政府议程。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析6.1政策议程6.1.2建立政策议程的途径社会问题进入政策议程的主要途径有如下几种：1．政治领袖2．政治组织3．代议制4．选举制5．行政人员6．利益集团7．专家学者8．公众9．大众传播媒介10．危机和突发事件公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析6.1政策议程6.1.3建立政策议程的策略常有如下四种形式：1.社会中部分团体或者个体主动，政府只是有限介入2.政府主动介入发现和解决问题，社会中的团体或个人只是有限介入3.政府及社会团体与个人都主动介入4.政府与个人、团体都不主动介入公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析6.1政策议程6.1.4建立政策议程的模型根据政策问题的提出者在议程中的不同作用以及扩散其影响力的范围、方向和程序，把政策议程的模型划分为三种类型，即外在提出模型、动员模型、内在提出模型。1.外在提出模型2.动员模型3.内在提出模型公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析6.2方案规划方案规划（formulation）是政策制定过程中一个最重要的环节。政策问题一旦被提上议事日程，接着就进入分析研究并提出解决办法即方案规划阶段。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析6.2方案规划6.2.1方案规划的含义所谓方案规划，指的是对政策问题的分析研究并提出相应的解决办法或方案的活动过程，它包括问题界定、目标确立、方案设计、后果预测、方案抉择五个环节。方案计划有如下几个特征：第一，方案规划的目的是为了解决既定的政策问题。第二，方案规划的基本内容是方案设计和方案择优。第三，方案规划既是一种研究活动，又是一种政治行为。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析6.2方案规划6.2.2方案规划的原则政策方案的规划必须遵循如下六条原则：1.信息完备原则2.系统协调原则3.科学预测原则4.现实可行原则5.民主参与原则6.稳定可调原则6.2.3方案规划的程序公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析6.3政策合法化6.3.1政策合法化的概念和作用1.“合法性”与“合法化”概念合法性概念无论在广义还是在狭义的用法中都包含着同一要旨：由于被判断或被相信符合某种规则而被承认或被接受。合法的统治体现的是公民对政府或群众对政党的承认，是一种“下”对“上”的承认。合法化可以理解为在合法性可能被否定的情况下对合法性的维护，也即合法化是指合法性的客观基础被质疑的时候，为达成关于合法性的某种共识的努力。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析6.3政策合法化6.3.1政策合法化的概念和作用2.什么是政策合法化所谓的政策合法化是指法定主体为使政策方案获得合法地位而依照法定权限和程序所实施的一系列审查、通过、批准、签署和颁布政策的行为过程。（1）所有的政策，包括中央政策和地方政策、法律和其他形式的政策，都有其合法化的过程。（2）政策合法化是有目的的活动。（3）政策合法化是法定主体依照法定权限所实施的活动。（4）政策合法化是主体依照法定程序所实施的一系列行为过程。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析6.3政策合法化6.3.1政策合法化的概念和作用3.政策合法化的地位与作用政策合法化在政策过程中占有举足轻重的地位，在实践上也具有重要意义。这主要表现在如下几个方面：（1）政策合法化是政策制定过程的重要阶段，又是政策执行的前提。（2）政策合法化是决策民主化、科学化和法制化的具体体现。（3）政策合法化是依法治国的需要，依法治国是现代国家的基本标志。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析6.3政策合法化6.3.2政策合法化的主体及其权限1.政策合法化主体的基本特征政策合法化的主体具有两个显著的特征，即宏观上的广泛性和微观上的特定性。所谓宏观上的广泛性是指：有权使政策方案获得合法地位的国家机关，都可以成为政策合法化的主体。它既包括国家立法机关（权力机关），也包括其他国家机关；既可以是中央国家机关，也可以是地方各级国家机关。所谓微观上的特定性是指：每一项政策方案的合法化主体是特定的。尽管总体上政策合法化的主体是广泛的，但这并不意味着任何一项政策方案的合法化活动都可以由任意一个国家机关来进行。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析6.3政策合法化6.3.2政策合法化的主体及其权限2.政策合法化主体的权限政策合法化的主体必须在各自的法定权限内使相应的政策方案合法化。超越法定权限，就不能制定和颁布政策，否则，所颁布的政策应视为违法和无效，主体也应承担违法后果。因此，主体在政策合法化过程中应注意一些关于权限的问题：（1）主体要有合法依据。（2）注意政策所及事项、地域、措施和手段等的职权限制。（3）注意滞后法律的效力问题。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析6.3政策合法化6.3.3政策合法化的程序政策合法化的程序是指政策方案获得合法地位的步骤、次序和方式。1.政策合法化程序的相对性政策过程的各个阶段（stages）常是重叠的（overlapping），政策合法化与政策规划有时的确难以截然分开，政策合法化的程序是相对的。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析6.3政策合法化2.行政机关的政策合法化过程政策合法化过程是与政策决策的领导体制紧密相连的。领导体制的不同往往导致政策合法化过程的不同。根据政策合法化程序的相对性原理，我国行政机关的政策合法化过程有：（1）法制工作机构的审查；（2）领导决策会议的讨论决定；（3）行政首长签署发布政策。政策的发布形式是当前我国行政机关政策合法化过程中一个亟待解决的问题。应做到：除确系内部政策外，凡要求公众遵守的公共政策，必须改善发布形式，及时公之于众。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析6.3政策合法化3.行政机关的政策合法化过程立法机关或权力机关的政策合法化程序，基本上包括：提出议案、审议议案、表决和通过议案、公布政策。合法化过程中需要注意的问题：（1）提出议案（2）审议（3）表决和通过议案（4）公布政策公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析6.3政策合法化6.3.4政策法律化政策法律化，就是政策向法律的转化，是指享有立法权的国家机关依照立法权限和程序，将成熟、稳定而有立法必要的政策转化为法律。它实际上是一种立法活动，所以又称政策立法。1.政策法律化的主体政策法律化的主体就是依法有权把政策转化为法律的国家机关，即享有立法权的国家机关。在三权分立国家，传统上国家立法权只能由议会行使，政府没有立法的权力，现代国家的政府有扩增立法权的趋势。从我国现行立法体制看，享有立法权的国家机关包括：全国人大及其常务委员会、国务院、特定的地方人大及其常务委员会。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析6.3政策合法化2.政策法律化的条件政策法律化并不是所有政策都转化为法律，只有具备一定条件的政策才转化为法律：（1）有立法必要的政策（2）成熟、稳定的政策3.政策法律化是政策合法化的一种重要而又特殊的形式公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析6.4中国政策制定过程的特点与经验6.4.1中国政策制定过程的特点在中国，社会结构分化程度较低，社会利益的表达与综合并非由各种社会结构来承担，而是由政治系统内部权力精英通过分析、研究和调查而将他们所认定的社会利益输入到公共政策中去的。因此，中国政策制定过程呈现出一种“内输入”的特点。当代中国的政策输入过程表现出高度的政府整合性和组织化一体性。中国政策问题的提出更多地使用内在提出模型和动员模型，而较少使用外在提出模型；也使中国公共政策制定过程中的决策更多地呈现出“单方案决策”的特征，而不是多方案的择优。因此政策输入成功与否在当代中国公共政策制定过程中扮演着举足轻重的角色。中国特殊的政治环境决定了政策过程是由政府自身进行利益聚合的表达，政治动力构成了政策形成的客观环境。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析6.4中国政策制定过程的特点与经验6.4.2中国政策制定的原则性要求1.坚持实事求是2.坚持调查研究3.坚持从人民群众的根本利益出发4.坚持民主集中制6.4.3政策制定的公众参与和群众路线公众参与政策制定的方式和程序：（1）建立民意调查制度；（2）信息公开与新闻媒体的介入；（3）举行公开听证会；（4）院外集团与游说制度；（5）公民请愿与公民投票；（6）协商谈判制度群众路线公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析6.4中国政策制定过程的特点与经验6.4.4“摸着石子过河”的政策制定模式“摸着石子过河”的政策制定模式主要具有以下三个方面的特点：1.注意摸索，大胆创新2.由浅入深，循序渐进3.从点到面，协调发展公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析复习思考题1.什么是政策制定？它包含哪些功能活动环节？2.什么是政策议程？社会问题是如何进入政府议事日程的？3.方案规划必须遵循哪些基本原则？4.如何看待政策合法化的地位、作用与程序？5.简述中国政策制定过程的特点及基本经验。6.上述案例中路桥收费年票制听证会的主要缺陷是什么？它说明了目前中国政策制定中公众参与方面的什么问题？