【公共政策分析】【陈振明】第7章-政策过程：政策执行

公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析公共政策分析陈振明主编公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析第7章政策过程：政策执行公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析7.1政策执行概述7.1.1政策执行的研究政策执行研究是一种相对新的现象，它的兴起以1973年普雷斯曼（T.L.Pressman）和韦达夫斯基（A.Wildavsky）对美国联邦政府的创造就业机会的政策项目——“奥克兰计划”执行的跟踪研究而写成的报告《执行》（Implementation）一书的出版作为标志。20世纪七八十年代，西方尤其是美国公共政策研究领域出现了一场研究政策执行的热潮，形成了声势颇大的“执行运动”（implementationmovement）。这一时期，西方学者们提出的政策执行研究的途径主要有如下几种：一是“自上而下”（top-bottom或top-down）途径；二是“自下而上”（bottom-top或bottom-up）途径；三是“政策/行动连续统”（policy/actioncontinum）途径；四是工具选择途径（instrument-choice）。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析7.1政策执行概述7.1.2政策执行的含义政策执行是一个动态的过程，它是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析7.1政策执行概述7.1.3政策执行在政策过程中的地位和作用1.政府有效管理国家事务的手段2.检验政策正确与否的惟一标准3.政策过程的中介性环节公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析7.2政策执行的过程和手段7.2.1政策执行过程的诸环节政策执行过程主要包括：政策宣传、政策分解、物质准备、组织准备、政策实验、全面实施、协调与监控等环节。7.2.1政策执行的基本手段行政手段；法律手段；经济手段；思想诱导手段公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析7.3创造性政策执行的问题7.3.1原则性与灵活性相统一的要求所谓政策执行中的原则性，是指执行政策必须遵循政策的精神实质，保证政策的统一性、严肃性和权威性，严格按照政策规定的要求去做，全面地、不折不扣地实现政策目标。所谓灵活性原则，是指在不违背政策原则精神和保持政策方向的前提下，坚持从实际出发，采取灵活多样的方式方法，因时因地制宜，使政策目标得到真正实现。灵活性的核心是具体情况具体分析。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析7.3创造性政策执行的问题7.3.2政策变通1.政策变通的含义政策变通是因人因时因事因地制宜地执行政策的方法，是政策的原则性与灵活性关系在政策执行过程中的具体体现。2.政策变通的形式（1）“求神似，去形似”，这是一种正确的变通形式。（2）“不求神似，只求形似”，这是一种不正确的变通形式。（3）“既不求神似，也不求形似”，这是一种错误的变通形式。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析7.3创造性政策执行的问题7.3.2政策变通3.如何做到政策变通正确、合理政策执行过程中，要真正做到正确、合理的变通，必须注意如下事项：（1）了解上情（2）摸清下情（3）上下情有机结合在执行政策过程中，还要注意两点：一要充分考虑政策的社会承受能力，根据时间、地点、条件的不同，在贯彻执行的方法、步骤和程度上要有所区别。二要勇于创造性地解决执行政策中遇到的新情况、新问题，敢于制定过去没有而又符合实际的新政策。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析7.3创造性政策执行的问题7.3.3“上有政策、下有对策”现象剖析1.“上有政策，下有对策”现象的主要表现（1）“你有政策，我有对策”——替换性执行（2）“曲解政策，为我所用”——选择性执行（3）“软拖硬抗，拒不执行”——象征性执行（4）“搞土政策”——附加性执行公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析7.3创造性政策执行的问题2.“上有政策，下有对策”现象的成因“上有政策，下有对策”现象产生的主要原因无非是“利益”的驱动：（1）中央利益与地方利益间的矛盾（2）政策本身的缺陷一是有些政策缺乏科学性，不完整，不配套二是政策多变三是政出多门，莫衷一是（3）政策执行主体的本位主义和地方利益的驱使一是干部阶层利益诱发二是地方部门利益驱使三是干部中存在的错误思想观念的导向（4）政策执行的监控不力公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析7.3创造性政策执行的问题3.“上有政策，下有对策”现象的危害“上有政策，下有对策”现象，从地方局部利益来看也许是有利的，但从国家整体利益来看是弊大于利，是有害的。4.对“上有政策，下有对策”现象的治理分析“上有政策，下有对策”的利弊，是为了找出原因，寻求解决办法。根据上面的分析，要防范“上有政策，下有对策”问题，可采取以下措施：（1）从制度上解决合理划分中央和地方事权的问题。（2）加强政策研究，建立科学合理的政策体系。（3）摆正局部和全局的关系，树立“全国一盘棋”思想。（4）加强监督，从严治政。首先，必须进一步加强监察监督工作。其次，必须建立和健全相对独立的监督体系。最后，必须实行有法必依，执法必严，违法必究的监督原则。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析7.4影响政策有效执行的因素7.4.1政策执行的若干理论模式1.过程模式2.互动理论模式3.博弈模式4.循环模式5.系统模式6.综合模式公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析7.4影响政策有效执行的因素7.4.2影响政策有力执行的诸因素1.政策问题的特性2.政策本身的因素（1）政策的正确性；（2）政策的具体明确性；（3）政策资源的充足性。3.政策以外的因素（1）目标团体对政策执行的影响（2）执行人员的素质和工作态度（3）执行机构组织间的沟通与协调（4）政策环境公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析7.5具有中国特色的政策执行的基本经验7.5.1注重政策宣传7.5.2重视政策实验7.5.3强制执行与说服教育相统一的执行手段7.5.4抓中心工作、以点带面的领导方法公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析复习思考题1.什么是政策执行？它在政策过程中有哪些作用？2.政策执行包含哪些基本功能活动环节？3.如何理解政策执行中的原则性与灵活性相统一要求？4.简述影响政策有效执行的基本因素。5.分析上述案例，指出“土地延包”政策在执行中存在的主要问题。