发展型社会政策及其对我们的启示

发展型社会政策及其对我们的启示张秀兰徐月宾摘要：1990年代中期以来，社会政策的理论和实践模式发生了深刻变化，这集中表现在发展型社会政策理论的形成和实践。发展型社会政策的核心理论是将社会政策看成是一种社会投资行为，其基本依据是，社会政策对提高劳动力的素质有直接的作用，社会政策关系到国家的可持续发展。发展型社会政策特别注重对人力资本的投资和社会的发展。发展型社会政策对中国的借鉴意义是：（1）由于我国社会经济发展具有“发展”和“转型”迭加的特征，社会问题空前密集，所以需要吸取发展型社会政策注重从中长期发展战略的角度入手制定社会政策的理念；（2）吸取发展型社会政策关于投资于人力资本是反贫困和提高国家竞争能力的根本措施的理念。关于在中国实施发展型社会政策的思路，文章就昀为重要的，且容易为论者所忽略之处提出三点：（1）政府要在社会福利中发挥主导作用；（2）在政策设计中增加对家庭的支持作用；（3）针对老人和儿童实施一些普遍性的社会福利。关键词社会政策社会福利社会发展发展型社会政策理论的提出，刷新了我们许多旧有的认识，在社会政策理论发展的脉络上具有创新性的贡献。本文将首先讨论发展型社会政策的理论贡献及其主要理念和实践，然后结合我国的实际探讨其在我国应用的条件和方法。一．发展型社会政策产生的背景及实践经验过去的十多年来，社会政策的概念和形式比以往任何时候都宽泛或丰富了很多。概括起来，这些变化主要表现在以下几个方面：（1）开始从社会投资的角度来认识社会政策的作用。传统上，社会政策经常与社会支出（socialspending）或社会负担相提并论，现在则开始从社会投资的角度来重新认识其作用。这样，对社会政策的概念和作用的理解已经从价值观领域走向了实用或工具性的领域。（2）将社会政策的功能与国家的可持续发展联系在一起。过去，社会政策的功能或目标主要是社会稳定或社会公平，而现在则越来越多地与全球化形势下一个国家的可持续发展的战略和手段联系在一起，如社会政策1强调对于人力资本的投资和公民社会的积极作用等1。（3）更注重通过社会政策来影响劳动者从市场中获得收入的能力。20世纪的大多数时候，虽然由于角度的不同，理论界对社会政策的定义多种多样，但大多数都将这一概念界定为市场以外的资源分配机制2，而现在则更注重如何通过社会政策来影响劳动者从市场中获得收入的能力和结果，如强调“上游干预”和风险预防等3。（4）相应地，社会政策关注的对象也包括了非贫困者。社会政策所关注的对象不再只限于老弱病残和贫困者等社会弱势群体，也包括了非贫困者，例如，如何帮助普通劳动者实现工作和家庭责任的平衡正在成为西方很多发达国家努力的一个目标4。由于有了这样的变化，过去，社会政策教科书首先要对什么是社会政策进行定义，而现在，要想讲清楚什么不是社会政策，反倒是一件困难的事情。上述社会政策的变化就包括了本文要讨论的发展型社会政策的一些核心观念和理论。导致这些变化的原因是多方面的，包括国际政治形势等环境的变化，但更直接的原因是人们对发展的重新认识以及全球化的影响。（一）发展理论与发展型社会政策发展理论中长期存在的两个现象是：一是将发展视为经济发展，二是将经济和社会发展分别对待。近年来，这种状况有了改变，出现了许多新的认识。首先看对于发展内涵理解的变化。美国学者沃斯在对过去近60年的发展理论和发展观梳理之后，提出了发展是一个综合的协调的社会经济转型过程的理论5。沃斯赞同托达罗的发展的含义，即发展不是纯粹的经济现象，发展是涉及整个经济和社会体系的重组和重新定位的多方面的进程。沃斯提出了发展的三个核心价值和三个目标。三个核心价值包括生活必需品，即满足生活基本需求的能力；自尊，成为一个人；摆脱奴役，能够选择。发展的三个目标包括增加基本的生存必需品如粮食，房屋，医疗和保护，并扩大分配范围；除了更1OECD(2001)TheWell-beingofNations:TheroleofHumanandSocialCapital.2Gilbert.N.&Terrel.P.(2002)DimensionsofSocialWelfarePolicy(5thedition),Allen&Bacon.3OECD(2005)ExtendingOpportunities-HowActiveSocialPolicyCanBenefitUseAll.4Esping-Andersenetal(2001)ANewWelfareArchitectureforEurope?ReportSubmittedtotheBelgianPresidencyoftheEuropeanUnion.5唐纳德•沃斯：《国际发展理论的演变及其对发展的认识》，《经济社会体制比较》，2004年，第112期。1-12。2高的收入外，还包括提供更多的工作岗位，更好的教育，更重视文化和人道主义价值；要使国家和个人摆脱奴役和依赖，扩大他们的经济和社会的选择范围。可以看出，沃斯的这个诠释，实际上是将社会内容注入于“发展”的含义之中。可以说，这代表了国际社会对于“发展”概念的新认识。在发展的目标上，说得昀明白的是1998年诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚·森。他提出了“资财”的概念，把它视为一个国家生产财富的能力。而且把增加人的能力作为发展的终极目标。美国博德公司国家竞争力咨询项目负责人迈克尔·费尔班克斯（MichaelFairbanks）根据阿玛蒂亚·森关于资财的观点，列出了国家的七种资财：1）自然资源；2）金融资源；3）人造资本（建筑物，基本设施）；4）体制资本；5）知识资源；6）人力资本；7）文化资本：与创造有关联的态度和价值观6。可以看出，在这七种资财中，后四种都不属于经济类而属于社会类。可以说，对于“发展”内涵作经济与社会的综合理解是当今国际社会的总趋势，而且，随着发展目标的多元化和发展机制的多元和多层次化，以及全球化的冲击，这一趋势越来越突出。而这一趋势又直接反映在国际组织的价值取向中。近年来，社会发展的问题受到联合国等国际组织的重视。从这些组织的一系列文件中可以明显看出，经济发展目标从经济增长，转向可持续的收入增长、生产结构的变化、贫困率的下降和就业机会的增加，凡此，都包含了很多社会发展的目标，或者说经济发展目标和社会发展目标之间的界限已经越来越模糊了。其次看对于社会发展与经济发展关系认识的变化。将发展注入社会的内涵，认为发展不仅指经济发展，也包含了社会发展，这在人们对发展的理解中是一大进步。但是，对于社会发展和经济发展关系的认识，还经历了一个过程。长期以来，人们始终认为，社会发展是外在于经济发展的。尽管社会发展的概念早在上世纪70年代初期即由联合国提出，但它认为社会发展是通过经济和6AmartyaSendiscussesthedifferencebetweenastockandflowin“TheConceptofWealth,”InTheWealthofNationsintheTwentiethCentury:ThePoliciesandInstitutionalDeterminantsofEconomicDevelopment,ed.RamonMyers(Stanford:HooverInstitutionPress,1996),P.7；塞缪尔·亨廷顿、劳伦斯·哈里森主编：《文化的重要作用——价值观如何影响人类进步》，新华出版社，2002年版，第390页。3社会规划所体现出来(HardimanandMidgley,1982)7的社会结果，因此社会发展的概念仍然是滞后于经济发展的另一种发展。例如，1970年代以来联合国提出的社会发展主要包括扶贫以及满足基本的生活需求，包括1995年的哥本哈根联合国社会发展高峰会议以及其后的千年发展目标的定义，都将社会发展看成只是在社会领域中的事情。这一认识在社会政策和经济政策关系上的反映，即社会政策一直被认为是经济政策的附庸，是负责处理经济政策带来的社会问题的，并不被当作经济战略中的一个支撑条件，比如公平所带来的潜在生产力等。于是，社会政策在实践中表现出如下特点：第一，手段性。传统的对社会政策的理解是社会政策是为了解决在经济增长中的不平等和社会不公正，这样就把社会政策当作手段，而放大了经济增长的目标，结果，经济增长的昀终目的乃是为了增加人类福祉这一点反而模糊了，经济增长实际上有意无意地被当作了发展的昀终目标。第二，附属性。社会政策一直是被当作经济政策的附属品，被阐述为是经济发展的稳定器。社会政策总是被当作平衡经济政策中的一些公平和平等的问题，社会发展是经济发展的补充，需要在经济发展的基础上来讨论。这样，对社会政策的探讨，一直是以经济政策作为一个参照。第三，修补性。人们多数时候将经济政策看作是创造财富的手段,而将社会政策视为为贫困者提供收入保障的再分配机制，是不得已而为之的事情。发达国家这种将经济政策和社会政策割裂的状况对发展中国家也产生了很多影响。例如，在上世纪五十年代，很多发展中国家都在追求工业化和城市化，认为就业是消减贫困的主要手段；经济增长会自动惠及社会成员，改善他们的福利状况；政府的财政主要应该用于支持经济增长。在这种情况下，发展中国家一直坚持的是“剩余型”的福利框架(HardimanandMidgley,1982)8。随着经济增长，广大社会成员对教育、医疗和住房等公共服务的需求不断提高，要求政府作出承诺。于是，很多国家在“剩余型”和“制度型”之外采取了“递7MargaretHardimanandJamesMidgley(1982).TheSocialDimensionsofDevelopment:SocialPolicyandPlanningintheThirdWorld.London:JohnWiley&SonsInc.8MargaretHardimanandJamesMidgley(1982).TheSocialDimensionsofDevelopment:SocialPolicyandPlanningintheThirdWorld.London:JohnWiley&SonsInc.4增型（incremental）”的福利框架。但这种递增型的社会政策很大程度上是针对城市人口的。结果，很多国家的社会政策出现了城市和农村的不同模式，城市以递增型为主，农村仍然是剩余型的(Lipton,1977)9。这种二元社会的现象不仅是发展中国家的一个普遍现象，也是其重要特征之一。但事实说明，剩余型福利模式无法解决发展中国家的贫困问题：早先所期望的经济增长自动惠及社会成员的现象并没有出现。然而，在实践中，不仅经济发展和社会发展密切相关，很多经济政策也很难和社会政策分开，比如财政政策和税收政策；公共服务支出既是经济政策也是社会政策的范畴；社会安全网是社会政策，但是涉及到预算部分也属于经济政策的范畴。再比如劳动力市场政策、昀低工资、就业保障以及政府监管和法律制度等，都是既涉及社会政策也涉及经济政策的范畴。实际上，二者很难截然分开。而从发展目标上看，也很难将经济目标和社会目标分离开来，比如经济收入的增长和消减贫困。因此，无论是从目的上还是从操作上，社会政策与经济政策都存在着内在的联系，二者是密不可分的，甚至可以是整合的。发展型社会政策就集中反映了经济政策和社会政策二者的整合状态10，而将社会政策的目标从微观领域拓展到中观和宏观领域。第一，在微观领域，从社会政策的目标是对个人的福利服务，转为通过提升个人能力、减少不公平和歧视来推进机会的公平。同时，通过推进特殊群体的参与来促进个人的参与能力。第二，在中观领域，由于发展的内涵包括制度建设，所以社会政策在中观领域的目标就纳入了制度建设的内涵。这些制度建设的内容包括促进群体之间的公平。第三，在宏观领域，关注社会在水平层面的整合以及垂直层面的畅通。社会发展本身包含着社会公平和公正、社会成员的有效参与，以及公民的基本权利，特别是基本服务（而非需求）权利的保障，和对文化惯例、法律、制度、政策的制度化。有效参与需要有参与机制和利益表达机制，这就要求整个社会在水平层面，也就是不同的部门和