破解新常态下温州市区城中村改造困局

龙源期刊网破解新常态下温州市区城中村改造困局作者：莫光辉来源：《中国房地产·学术版》2015年第02期摘要：通过对温州市区城中村改造土地征用、房屋征收、保障要素等方面的分析，探讨温州市区城中村改造存在的主要问题及原因，并提出相应对策和建议，力求破解城中村改造困局，为探索新常态下城市转型发展提供参考。关键词：城中村改造，依法征收，市场化安置中图分类号：TU984文献标识码：B文章编号：1001-9138-（2015）02-0041-49收稿日期：2015-02-21加快城中村改造不仅是新常态下城市转型发展的需要，也是人民群众的迫切愿望。国务院《关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号），明确2013年至2017年五年改造各类棚户区1000万户，并将城中村改造纳入城市棚户区改造范围，进一步明确国家在中央财政转移支付、用地指标、信贷融资、税费减免等方面的优惠措施，为实施城中村改造提供了难得的政策机遇。据有关数据显示，2013年末温州市城市化率是67.0%，半城市化现象也导致了温州市的发展后劲不足，而城中村改造则是助力温州“赶超发展、再创辉煌”的一剂强心针。当前各级政府的工作重点应是以城中村改造为突破口，全力推进城市化，改善人居环境，提高生活品质，提升城市形象，切实增强区域综合竞争力。1温州市区城中村改造现状分析1.1土地征用留地安置政策分析温州市留地安置政策最早发端于20世纪80年代。政策出台的主要原因：一是法定征地补偿标准偏低，二是政府无力承担农民提高补偿的要求。采用留地安置，政府不仅免于承担为被征地农民安置补偿的巨额财政负担，而且为被征地农民提供了长远生计保障。温州市留地安置政策大致可分为三个阶段。第一阶段（20世纪80年代中期-1999年），以劳力安置房的办法安置劳动力就业。1994年，《温州市区国家建设征用土地补偿和劳力安置的规定》（温政发〔1994〕47号）规定，可以运用留地的办法对征用耕地劳力进行就业安置，由规划、土地部门按实际需要一次性确定被征地村的生产、生活和劳力安置房用地。如鹿城区、龙湾区在实际执行过程中，按照“劳土比”确定被征地行政村的待安置劳动力，一般每劳力折55-60平方米建筑面积，安置用地的面积根据劳力安置房建筑面积倒推出来。瓯海区则按征用的耕地面积的8%，给予劳力安置房用地。已留地的村，国家建设征用土地时一律只支付劳力安置费，不再安排劳动力就业。龙源期刊网第二阶段（1999-2008年），留地政策从劳力安置房转向安排被征地农民生产、生活的安置用地指标。1998年新修订的《土地管理法》实施后，温州的征地政策开始有了比较大的变动，安置用地政策由劳力安置房指标改为按征用耕地面积和被征地村的“人土比”核给安置用地指标，安置用地指标分“二产”安置用地指标和“三产”安置用地指标。2003年，《温州市市区征用农民集体所有土地管理办法》（温州市人民政府令第69号）进一步完善了安置用地指标的计算方法。具体内容为：一、二、三类地段面积分别按照每亩120、100、80平方米计算，安置用地指标可以按7：3的比例分别用于二产和三产。安置用地指标也可以全部用于三产，一、二、三类地段分别为每亩45、40、35平方米。第三阶段（2009年至今），留地政策从二、三产业安置指标转向住宅用房安置指标。2008年，《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》（温州市人民政府令第101号）取消了二产安置用地指标，将三产安置指标变更为住宅用房安置指标。依温州市人民政府令第101号，温州市现行留地安置的政策要点是：（1）征收一类片区农用地和二类片区耕地，每亩核给农村集体经济组织或村民委员会建筑面积60平方米的住宅用房安置指标。（2）建立住宅用房安置指标台账。指标在2000平方米以上的，可以单独选址建设，不足2000平方米的，应当与本乡镇内的其他村合并使用或者与其他建设单位、建设项目联合开发建设。建设项目选址不得跨乡镇。（3）住宅用房安置指标可以采取有偿调剂、政府收回、自行建设或委托代建的方式处置。（4）住宅用房安置应缴的土地出让金应全额缴入国库后，再由政府通过土地出让支出预算予以安排返还。纵观以上三个阶段的演变，温州市留地政策由最初的劳力安置房指标，演变为二、三产安置用地指标，最终发展为目前的住宅用房安置指标。在实施过程中，随着土地资源的日益紧缺，城市化的推进，房地产市场的发展，留地安置由最初的适当提高征地补偿水平，逐渐演变为被征地农民和村集体非常关注的利益焦点。1.2房屋征收分析1.2.1房屋征收补偿政策2012年，温州市出台了《温州市区城市建设房屋征收城中村改造农房集聚建设补偿实施办法》（温政发〔2012〕19号），开始实行房屋征收、城中村改造、农房集聚和住房保障“四策合一”。各区在补偿方式上主要分为货币补偿和产权调换，而产权调换主要遵循“一三落地，三五底顶，合法面积，违章不计”的安置原则，有三种补偿安置方式，分别是按合法房屋建筑面积安置、按合法宅基地基底面积翻三安置、农户按人均30-50平方米建筑面积安置。从各区制定的实施细则看，在具体政策上存在一些差异：一是对应安置面积的理解不同，有的按建筑面积计算，有的按套内建筑面积计算；二是置换价格有各自计算标准，建安成本价、综合成本价、市场评估价、市场优惠价等标准也不一致；三是各区奖励与补助项目相似，主要包括提前腾空奖励、整村连片奖励、户均增购奖励、一次性缴纳房款奖励等，但标准不一致。同时，个别项目为了完成领导下达的突击性任务要求，在实际操作过程中还会出现突破政策的现象，一龙源期刊网般都在原政策基础上再加大奖励和补助的幅度，或通过以市场优惠价增加购买面积的方式给予奖励。1.2.2城中村改造实施模式温州市区城中村改造的实施从上世纪90年代以来，都是先将集体土地征为国有土地，再按照国有土地上房屋征收的规定，对房屋进行补偿安置，也就是所谓的“二征模式”。在实施过程中为了加快项目的推进，主要采用协议征收的方式，征收人和被征收人签订临时协议。协议征收虽然具有时效性强、快速推进项目的优势，但一旦无法百分之百达成协议，遇到疑难户后就没有法律强制保障措施，必须要按照依法征收的程序从头开始，时效性更差，且还需承担很大的法律风险。据统计，目前市区城中村改造除龙湾、瓯江口外，鹿城、瓯海、生态园已拆项目大部分签订临时协议。鹿城截止到2014年10月，共计签订拆迁（征收）临时协议10383户，已临转正才1581户；瓯海截止到2013年末，签订临时协议3155户，已临转正才4户；生态园已签订临时协议760户，都还没有临转正。当前临时协议转正式协议的难度非常大，相当于二次动迁，将直接影响下阶段的安置工作。1.3保障要素分析1.3.1人员征地征收是一项政策性强、技术性高的工作，是城市建设活动的前置工作，应当要有一支高素质的专业队伍。征地征收政策处理和建设任务，原由市级建设指挥部直接负责。市区城建体制改革后，各大指挥部撤并组建成各大集团，转而专职负责融资和建设。而从事征地征收的专业人才却没有下放到区。因而，区一级目前懂建设和征地征收的人才十分缺乏，政策水平和能力与实际工作需求严重不相适应。同时，由于各种利益群体长期在拆迁安置单位上访，工作环境恶劣，从事征地征收工作的人员长期处在矛盾之中，精神压力大，且从业人员的流动性比较大，也影响征收安置队伍的能力素质提升，制约着征收安置工作的提速。1.3.2土地根据《温州市区城中村改造发展规划》的分析测算，在平均容积率不大于3.0、拆建比不大于1：2.1的条件下，改造所需的居住用地约为现状城中村用地的60%。但各区情况不平衡，其中瓯海、龙湾及瓯江口均有盈余，经济开发区可以实现区内平衡，但鹿城和生态园的现状是城中村用地无法自求平衡，需要新增用地。同时，市区城中村改造需要解决部分公共服务设施的历史欠账，因此，面上的用地总体平衡，还需要结合低效用地再开发和城市有机更新规划作进一步的测算。此外，由于目前各个地块的拆迁工作基本处于半完成状态，净地率较低，绝大多数的拆迁工作总是会遗留部分未拆除的住宅或厂房。由于拆迁的不完整性导致土地无法完整交付，一方面影响项目的前期及规划工作开展，致使项目不能按时启动开发建设，部分开始建设的项目也无法办理土地证、施工许可证等，导致工程建设面临法律风险和后续工作的困龙源期刊网难；另一方面，无法交付完整土地，导致土地无法及时出让，资金回笼面临较大压力；再则因工程无法按时竣工，逾期安置违约承担的临时过渡费将直接导致项目无法资地平衡。1.3.3资金以市区为例，按照目前的任务安排，完成改造需要新建2500万平方米的安置房，按平均综合成本为5000元/平方米计算，总投资为1250亿元，不仅资金需求规模大，而且资金的占用成本也非常可观。但是，从目前情况看，融资规模难以全面满足建设需要，尽管金融机构的支持意向十分明确，但由于温州市现有融资平台低、小、散现象仍较为突出，导致项目融资落地难的问题依然存在。2温州市区城中村改造存在的主要问题和困难2.1土地征用留地安置政策方面2.1.1留地安置指标落地两难一方面，为确保留地安置指标落实，政府实际中需做出让步。比如，为解决安置用地选址问题，政府在实施城乡规划和土地利用总体规划时，必须进行调整；为解决安置用地转用和征收问题，政府必须安排年度计划指标和耕地占补指标予以确保。另一方面，政府解决安置用地落实不力，导致农民对政府不满意。比如，为实施城乡规划，确保项目正常审批和落实，规定指标在2000平方米以上的才能单独选址建设，导致很多零散指标始终难以落地。据2013年初的统计，全市共有村二、三产返回地指标未落实8505亩，转而未供5641亩，其中市区共有村二、三产返回地指标未落实4468亩，转而未供3697亩。由于近年开展征地工作不断产生征地返回指标，数据还在动态变化。2013-2014年市区村二、三产清理指标落地3376亩。2.1.2安置用地资产运营管理面临难题留地的分配和使用由村集体经济组织实施，由于各村的分配缺乏具体操作细则，造成分配比例和分配对象不统一，容易引发集体矛盾。由于达不成一致意见，一些村集体不得不选择将安置用地整体转让，但对转让所得分配同样面临着种种困难，导致被征地农民无法得到预期收益，从而引发农民不满，危及社会稳定。2.2房屋征收方面2.2.1征收法规不健全征地征收政策性强，但立法滞后且与现实脱节，缺乏强有力的法律保障机制来妥善解决征地征收的纠纷。在实践中，往往一个项目同时存在国有土地房屋征收和征收集体土地涉及房屋补偿混合共存的现象，被征收人对补偿标准会互相攀比，就高不就低，难以严格区分、分类实施。若在房屋征收实施过程中遇到个别被征收人期望值过高，就会寻找种种借口和理由抵制征龙源期刊网收，客观上加大了征迁工作的难度。对个别漫天要价、无理取闹的对象实施依法征收时，由于法律制度的不健全，政府往往处于被动局面，严重影响了项目推进的时效性。2.2.2征收政策不完善一是安置面积过大。由于城中村改造房屋征收涉及的是农民在集体土地（宅基地）上建设的房屋，其补偿安置政策不能完全套用国有土地上房屋征收“以房为主、人均保障”和“等价有偿”的补偿原则。按照市区目前农户人均50平方米的安置标准上限，再加上户增50平方米，农户每户平均安置面积都在250平方米以上，补偿安置面积远远大于被征收房屋面积。尽管这一标准与兄弟城市相比并不算很高，但对于人多地少的温州来说，一方面加大了资地平衡的压力，另一方面也隐含了大量多余房源冲击市场的风险。二是个别补偿项目标准偏低。如装潢补偿标准至今仍然执行2007年的标准，临时过渡费、搬迁费的标准也没有考虑到物价上涨的因素及时调整，导致部分被征收人不配合、不搬迁，甚至不断信访。三是未经登记建筑认定难。由于历史原因，市区大量房屋没有土地证和产权证，只能通过对未经登记建筑年限认定的办法给予