国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定

《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》释义第一条为了及时发现并排除煤矿安全生产隐患，落实煤矿安全生产责任制，预防煤矿生产安全事故发生，保障职工的生命安全和煤矿安全生产，制定本规定。【释义】本条是关于本规定立法宗旨的规定。（一）制定特别规定的背景煤炭是我国经济建设的基础能源和重要工业原料，关系到国民经济发展的全局。由于煤炭生产方式的特殊性，要求煤炭生产在满足国民经济发展需要的同时，必须保证生产安全，这是以人为本理念的最直接的体现。为了保护煤矿职工生命安全，实现煤炭工业的持续稳定健康发展，党中央、国务院始终把煤矿安全生产放在非常重要的位置，多次强调安全才能生产，生产必须安全。近几年来，各方面为了搞好煤矿安全生产做了大量工作，取得了一定成效。从安全生产法、煤矿安全监察条例、安全生产许可证条例的制定，实行特大事故行政责任追究制度到充实加强安全生产监管机构和队伍；从关闭非法开采煤矿，整顿和规范小煤矿，实行一次又一次的安全生产大检查到增加安全生产投入，改善安全生产环境和条件，促进中小型煤矿重组、联合、改造，建设大型煤矿基地，培育大型煤炭企业和企业集团，采取了一系列的政策和措施。地方各级人民政府也为煤矿安全生产投入了大量的人力、物力、财力和精力，使得我国的煤炭生产在2004年产量翻一番的同时，百万吨死亡率下降了一半，煤矿安全生产工作整体上得到了加强。但是，全国煤矿安全生产形势依然严峻，存在的问题仍很突出，主要表现在：第一，煤矿生产安全事故，特别是重特大事故频繁发生。2003年煤矿发生一次死亡10人以上特大事故51起，死亡1061人；2004年发生特大事故42起，死亡1008人。今年1月至11月，发生特大事故53起，死亡1544人，比去年同期上升47.2%和70.8%，事故涉及17个省（区、市）。第二，瓦斯爆炸事故居高不下。据统计，建国至2005年7月全国煤矿共发生19起一次死亡百人以上的特大事故，共死亡3162人。其中，15起是瓦斯爆炸事故，死亡2140人，事故起数和死亡人数分别占79%和68%。2002年至2005年8月，全国煤矿发生29起特大事故，死亡1743人。其中，瓦斯爆炸事故24起，死亡1578人，事故起数和死亡人数分别占83%和91%，瓦斯爆炸已经成为我国煤矿安全的“第一杀手”。第三，小煤矿成为事故多发的重灾区。据统计，2004年底全国有小煤矿23388处，占煤矿总数的90%以上，平均每处年产量不足3万吨。小煤矿煤炭产量约占全国总产量的三分之一，死亡人数却占到了三分之二以上。小煤矿存在的问题主要有：一是规模小，投入能力不足，大多数设施简陋，开采方式落后，不具备安全生产条件，存在严重的安全生产隐患。二是开采秩序混乱，层层转包、越层越界、私挖乱采现象严重。不少小煤矿分布在大矿周围，形成“蚯蚓洞”，蚕食破坏大矿煤柱，甚至打通邻矿巷道，造成并发事故。三是小煤矿资源回采率平均不到15%，严重浪费资源。有的采空后不封堵，造成煤层自燃，殃及整片煤田。有的地方小煤矿遍地开花，地表千疮百孔，废弃物随处堆放，环境污染，生态恶化，令人触目惊心。四是不少矿主根本不懂法，不守法，甚至无视法律，公然抗拒执法，违法生产，草菅人命。第四，安全生产基础薄弱。安全生产法明确规定，不具备安全生产条件的，不得从事生产经营活动。但实际上这些规定没有得到全面落实。主要问题是企业安全生产责任不落实。一些煤矿安全生产制度不健全，培训不到位，措施不落实，现场管理混乱。还有一些煤矿改制时，“一卖了之”或“以包代管”，安全生产无人负责。第五，执法不力。现行安全生产法律法规明确规定了各级人民政府及其有关部门的监管职责，但在实际执法中存在安全监管不到位、执法不严、惩处力度不够等问题，难以有效制止违法行为。存在上述严重问题的主要原因是：一些煤矿企业“安全第一，预防为主”的观念淡薄，没有把维护职工生命安全放在第一位，对事故隐患的危害及其整改认识不足，措施不力，甚至受利益驱动强迫职工突击蛮干，特别是在近一个时期经济发展对煤炭需求旺盛的情况下，一些煤矿企业“以钱为本”，追求高额利润，置安全生产于不顾，带着安全隐患进行生产，更有一些非法和不具备基本安全生产条件的小煤矿为获得非法利益，违法违规生产，酿成生产安全事故。同时，一些地方政府和监管部门对预防生产安全事故发生重视不够，执法不严，监督不力，也是事故多发的重要原因之一。针对当前煤矿安全生产中存在的突出问题，为了把预防煤矿生产安全事故进一步纳入法制化轨道，及时发现并排除煤矿安全生产隐患，落实煤矿安全生产责任，保障职工的生命安全和煤矿的安全生产，2005年9月3日国务院公布施行了《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》，对预防煤矿生产安全事故的发生实行更加严格的制度和更加严厉的措施。把煤矿安全生产的关口前移，狠抓事故预防这个煤矿安全生产的关键，通过发现隐患，排除隐患，达到消灭事故的目的。因此，特别规定是国务院为遏制煤矿事故多发而采取的一项重要举措。（二）制定特别规定的指导思想在研究制定特别规定的过程中，主要遵循了以下指导思想：一是，采取综合措施，建立预防煤矿生产安全事故的长效机制。要遏制煤矿生产安全事故必须采取综合措施，从增强煤矿企业安全生产的责任意识，明确容易引发事故的主要隐患，加强证照管理，保证煤矿职工教育培训，强化停产整顿和关闭措施，发挥社会舆论监督作用，加重对违法行为的处罚等多方面为预防煤矿生产安全事故提供制度保障。二是，强化源头监管，突出对煤矿生产安全事故的预防。在煤矿安全监督管理的事前预防、事中监管、事时应急和事后惩处的整个过程中，重视和加强事前预防，及时消除事故隐患，防患于未然，是最为关键的环节。从近两年发生的特大、重大煤矿生产安全事故的原因分析，要遏制煤矿生产安全事故的发生，必须把监督管理的关口前移，从制度上把煤矿安全生产工作的重点真正放到预防煤矿生产安全事故上。三是，抓住关键环节，落实安全生产责任。要遏制煤矿生产安全事故的发生，必须落实各有关方面的安全生产责任，特别是突出煤矿企业在预防煤矿生产安全事故中的主体责任，明确和加重地方人民政府及其煤矿安全监管部门和煤矿安全监察机构在预防事故中的责任，实行严格的责任追究制度。四是，严肃惩处煤矿安全生产领域的腐败行为。从已经查处的煤矿生产安全事故情况看，相当一些重大事故的背后都存在着腐败行为，有的领导干部、执法人员与矿主搞权钱交易，充当非法矿主的保护伞，有的甚至直接参与办矿。因此，惩治腐败应当是遏制煤矿生产安全事故的一项治本之策。公布实施特别规定的重大意义在于，国务院以行政法规的形式，更加明确地将煤矿安全生产工作的重心转移到预防煤矿生产安全事故上，深化了安全生产重在预防的意识，反映了煤矿安全生产的规律。（三）本条规定的含义本条规定明确了特别规定的主要目标：一是将安全生产工作的重点放在及时发现并排除煤矿安全生产隐患上来，强调要防患于未燃，要更加重视预防煤矿生产安全事故。二是进一步强调落实煤矿安全生产责任，企业是安全生产的责任主体，煤矿企业是煤矿安全生产的责任主体，承担主体责任，地方人民政府及有关部门要落实监督管理责任，做到各负其责，层层落实。三是保障职工的生命安全和煤矿安全生产，体现以人为本的理念，要求做到生产必须安全，安全才能生产。第二条煤矿企业是预防煤矿生产安全事故的责任主体。煤矿企业负责人（包括一些煤矿企业的实际控制人，下同）对预防煤矿生产安全事故负主要责任。【释义】本条是关于煤矿企业及其主要负责人在预防煤矿生产安全事故方面的责任的规定。这一规定是安全生产法关于生产经营单位及其主要负责人在安全生产方面的责任规定的进一步深化、强化和具体化。安全生产法规定：生产经营单位的主要负责人对本单位的安全生产负全面责任。可以说，安全生产搞的好不好，关键在企业自身，企业的关键在其主要负责人。主要负责人能否切实负起责任，不仅关系到煤矿企业职工的生命安全，也关系到煤矿企业的财产和利益，煤矿企业只有安全生产，才能获得更多的利益；事故频发，只能使煤矿企业遭受重大经济损失。因此，煤矿企业及其主要负责人对本企业的安全生产承担主要责任，不仅是法定的义务，也是维护本企业利益的必然要求。煤矿企业及其主要负责人必须对本企业的生产安全工作承担主体责任。煤矿企业及其主要负责人对本企业安全生产的主体责任包括很多方面，主要是建立健全本企业的安全生产责任制；组织制定本企业的安全生产规章制度和操作规程；保证本企业安全生产的必要投入和有效使用；督促检查本企业安全生产责任制以及各项规章制度的有效落实，及时消除事故隐患等。本条规定是针对目前煤矿企业生产安全事故频发的突出问题，本着预防为主，从源头治理，关口前移的原则，进一步强化规定了煤矿企业及其主要负责人对本企业预防煤矿生产安全事故承担主要责任，其目的就是要求煤矿企业及其主要负责人必须采取各种制度和措施，从预防煤矿生产安全事故入手，及时发现事故隐患、及时消除事故隐患，防患于未然。本条规定中的煤矿企业负责人，是指在煤矿生产经营活动中负有领导责任，对煤矿生产经营活动有指挥权、决策权并享有相应利益的人。根据煤矿企业的性质不同，负责人不仅包括法定代表人（如董事长、总经理、矿长等），而且也包括其他负责人（如副董事长、副总经理、副矿长、总工程师、总经济师、总会计师等），同时还包括煤矿的投资人等。具体负责人是谁，应当根据企业的具体情况确定。需要特别说明的是，针对当前有些煤矿企业，特别是一些小煤矿，其真正负责人为了逃避承担安全生产责任，往往会花钱请来与企业经营管理和决策毫不相干的人做名义上的负责人，为了防止这种情况发生，本条还专门规定煤矿企业负责人“包括一些煤矿企业的实际控制人”，这是符合实际情况的。第三条国务院有关部门和地方各级人民政府应当建立并落实预防煤矿生产安全事故的责任制，监督检查煤矿企业预防煤矿生产安全事故的情况，及时解决煤矿生产安全事故预防工作中的重大问题。【释义】本条是关于国务院各有关部门和地方各级人民政府在预防煤矿生产安全事故方面的责任的规定。本条规定明确了三方面的内容：一是，国务院各有关部门和地方各级人民政府应当建立并落实预防煤矿生产安全事故的责任制；二是，要加强对煤矿企业预防煤矿生产安全事故情况的监督检查；三是，国务院各有关部门和地方各级人民政府要及时解决煤矿生产安全预防工作中的重大问题。关于建立并落实预防煤矿生产安全事故的责任制。首先，应当明确预防煤矿生产安全事故的责任主体是煤矿企业，煤矿企业作为生产经营主体必须对本单位的安全生产全面负责。既然煤矿企业是预防煤矿生产事故的责任主体，为什么本条还要规定国务院各有关部门和地方各级人民政府要建立并落实预防煤矿生产安全责任制呢？这主要有两个方面的考虑：第一，这是由我们政府的性质决定的。我们的政府是人民的政府，政府行政的最高准则就是实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益。煤矿的安全生产涉及到煤矿职工的生命安全，生命安全是人民群众最根本的利益所在。因此，作为人民政府，我们有责任保证煤矿的安全生产，从而确保煤矿职工的生命安全。第二，从已经发生的各类煤矿生产安全事故的原因看，煤矿的安全生产仅仅靠企业的自律是不够的。当前，许多企业不能正确处理发展生产和安全生产的关系，片面追求产量，这是近期煤矿生产安全事故多发、频发的根本原因。在这种情况下，不可能靠煤矿企业自律保障煤矿安全生产。因此，政府作为社会公共事务的管理者必须负起责任，弥补企业自律的不足。特别规定强调政府建立预防事故发生的责任制，就是希望通过加大政府的责任，使国务院各有关部门和地方各级人民政府能够对煤矿生产从严监管，从而保证企业自身预防煤矿生产安全事故的各项制度和措施能够落到实处。关于加强对煤矿企业预防生产安全事故的监督检查。监督检查是政府及其有关部门的权力，也是其法定职责和义务。只有加强对煤矿企业的监督检查，才能发现其安全生产中存在的问题，只有发现了问题才能依法作出停产整顿或者关闭煤矿等处理决定，才能督促煤矿企业执行有关煤矿安全生产的法律、法规。事实表明，政府部门对煤矿进行严格的监督检查是有效果的。凡是监督检查认真、频繁的地区，煤矿发生的事故就少，反之，监督检查