远程教育的风险及对策

远程教育的风险及对策摘要：近年来，现代远程教育在国内获得了迅猛的发展。现代远程教育的支持服务机构的复杂性可能给办学者、学习者带来难以预料的风险。剖析远程教育的风险，积极探寻远程教育风险对策，已是远程教育发展的一个紧迫课题。关键词：远程教育；校外学习中心；风险规避一、问题的提出1999年以来，我国已经建立起了一个由68所现代远程教育试点高校（以下简称“试点高校”）和9000多家校外学习中心组成的现代远程教育办学体系。校外学习中心已经构成了我国现代远程教育体系中重要的一环。同时我们也清醒地看到，远程教育界近年来出现的众多典型的违规办学行为，都与校外学习中心有关。校外学习中心的办学风险来自于何方？试点高校如何进行风险评估和监控，建立科学的风险规避机制，从而保障试点高校全局性、长久性的利益，这一系列问题已成为我国远程教育的非常紧迫的重大课题。二、远程教育管理模式及风险（一）远程教育的教育模式远程教育（di8taIlceeducation）是一种特殊的教育形式，根据美国《高等教育机会法案（HEOA）》的释义，它是通过借助使用一种或多种技术手段实施师生分离情况下对学生的教学和指导，并支持师生间经常进行的实时与非实时的互动。我国近年来远程教育发展迅猛，目前应用最广泛的是互联网这种技术手段，并受到全国广大学习者的欢迎。远程教育的最大特点是施教者与学习者之间的时空分离。学习过程具有较强的灵活性，基于现代信息技术的学习服务系统，学习者可以自主选择学习时间、地点。这种跨地域的教学模式，使办学主体无法直接面对学习者进行招生注册、监考等活动，在连接办学主体与全国各地学习者之间需要一个连接的主体，这个主体就是远程教育校外学习中心（以下简称“校外学习中心”）。校外学习中心是试点高校现代远程教育的校外学习支持服务机构，承担着招生宣传、学习支持服务、教学管理、教务管理等重要任务，其建设水平、服务水平、管理水平直接关系到试点高校的声誉和现代远程教育的质量。（二）校外学习中心的管理与运作机制校外学习中心一般由试点高校根据自己的教育布局意图，与当地依托建设单位签订协议，双方联合向当地省级教育主管部门提出申请。获得批准后依托建设单位负责场地、人员、日常运行管理，试点高校负责教学与文凭的颁发，双方约定一个学费收入的分成比例。试点高校对校外学习中心进行管理较复杂。首先是依法设立，其次是用制度来严格管理。常见的一些管理制度包括年度考核、教学检查、安全评估等。省级教育主管部门对校外学习中心也建立了一整套的管理办法，主要是校外学习中心的年检制度。根据合同约定，试点高校、省级教育主管部门、依托建设单位都有权撤销校外学习中心。其中，省级教育主管部门的权限最高，年检不合格的校外学习中心的办学资格会立即被撤销，而试点高校与依托建设单位则一般约定一个办学合作的期限，当合同期满之后，如果双方无意继续合作，校外学习中心即自动撤销。每年都有因当地教育主管部门年检未通过而被动撤销的校外学习中心，但在实际运行中，校外学习中心绝大部分是由试点高校主动提出撤销，报当地省级教育主管部门备案的。（三）校外学习中心的风险问题每年校外学习中心的淘汰率并不低。这样一个可能短期设置的机构，随时面临着解体的风险，这注定了校外学习中心客观存在着短期行为的隐患。违规招生、非法套读、严重舞弊等违规行为时有发生，既损害了广大学习者的切身利益，又严重损害了试点高校的声誉。校外学习中心以自己的名义做出虚假宣传、虚假承诺、违规办学等行为，因为其本身没有独立的法律地位，因此，只能追究其管理者——试点高校和依托建设单位的法律责任。在远程教育活动实践中，如果出现了纠纷，试点高校因为提供了公章，社会大众很自然将矛头指向试点高校，认为校外学习中心是试点高校一个派出机构（对依托建设单位的存在可能并不知情）。因此，校外学习中心的严重违规行为，不仅在社会公众间造成不良影响，并且风险会逐级传导，最终导致试点高校产生巨大的办学风险。例如，西部某省就规定：某试点高校的一个校外学习中心年检未通过，则该试点高校在该省的所有学习中心均停止办学，试图用典型的“连坐制”来约束试点高校远程教育的无序扩张。校外学习中心违规办学的风险，影响广泛，并不局限于自身，而是具有扩散性，会影响到其他校外学习中心的生存甚至试点高校的远程教育办学权。三、远程教育办学风险根源探析（一）试点高校与校外学习中心的关系《现代远程教育校外学习中心（点）暂行管理办法》第三条规定：“校外学习中心（点）是接受试点高校的委托，根据试点高校统一要求和工作安排，配合试点高校进行招生宣传、生源组织、学生学习支持、学籍和日常管理，开展现代远程教育支持服务的机构。校外学习中心（点）不得从事以独立办学为目的的各类教学活动和发放各类毕业证书或培训资格证书，不得从事任何与现代远程教育支持服务无关的经营性活动。校外学习中心（点）不得下设分支机构性质的其他校外学习中心（点）。”校外学习中心不是一个独立的法人机构（没有相关法人证明），但却有经试点高校远程教育机构授权刻制的公章，一般名称为“××高校现代远程教育××学习中心”，从组织性质上分析，其更接近试点高校远程教育的一个派出机构。从校外学习中心与试点高校、依托建设单位的关系来看，校外学习中心并不具有法人地位。《民法通则》第三十六条规定：“法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。”校外学习中心对学习者的管理和服务，都是以试点高校的名义来进行，其本身并不具有民事权利能力和民事行为能力，因此，校外学习中心不具有法人地位。依据试点高校与依托建设单位双方签署的合作办学协议，双方是平等主体关系，在这里试点高校是作为民事主体从事民事活动。试点高校一般会在合同中做出如下约定：“依托建设单位应对该中心的日常工作进行指导和监督，并承担相应的法律责任。”由于校外学习中心不是一个法人组织，校外学习中心的办学活动都是以试点高校的名义来进行，根据前述《现代远程教育校外学习中心（点）暂行管理办法》第三条“校外学习中心（点）是接受试点高校的委托”可知，校外学习中心（点）是试点高校远程教育的代理机构。也就是说，试点高校与校外学习中心是委托—代理关系。然而，校外学习中心并不具有代理人的资格，不是独立法人，没有责任能力。那么，试点高校与校外学习中心的代理关系应是通过另外一个中间环节来实现的。这个中间环节就是依托建设单位。（二）依托建设单位与校外学习中心的关系在教育部办公厅《关于印发（关于现代远程教育校外学习中心（站点）建设和管理的原则意见）（试行）的通知》（教高厅[2002]1号），有如下表述：“试点高校要根据各行业、各地区的人才需求和本校现代远程教育发展规划，合理规划校外学习中心（站点）的布局，遵守试点高校和校外学习中心（站点）所在地省级教育行政部门的有关管理规定。在建设校外学习中心（站点）时，试点高校需与校外学习中心（站点）依托建设单位签订协议。校外学习中心（站点）在行政上隶属建设单位，在业务上接受签订协议的试点高校领导。”可见，试点高校对校外学习中心的委托是通过与依托建设单位签订协议来完成的，关于办学的权限、管理等条款都是在协议中列明。根据《现代远程教育校外学习中心（点）暂行管理办法》第四条规定：“校外学习中心（点）依托建设的单位应当具有事业或企业法人资格，具备从事教育或相关服务资格，能独立承担相应的法律责任。”依托建设单位具有法人资格，具有相应的民事权利能力与民事行为能力，是试点高校远程教育的实际代理人。而依托其建立的校外学习中心是该实际代理人的执行机构，它的民事责任是通过其管理主体——依托建设单位来承担。由于对外宣传使用的是“校外学习中心”，因此，社会公众忽略了其责任主体的存在。依托建设单位提供场地、设备、聘用管理人员，支出其他各种管理费用，其资金来源最终依靠的是与试点高校的学费分成。社会公众无法弄清楚校外学习中心、试点高校、依托建设单位三者之间错综复杂的关系，他们参加远程教育，第一个感觉是试点高校收取全额学费并开具了正式的发票，所有的教学活动都是以试点高校的名义开展的，最后毕业证也是试点高校颁发的，因此，很自然地认为试点高校是远程教育的办学主体和责任主体，校外学习中心是这种办学行为的代理人。在整个远程教育活动中，依托建设单位被隐藏在了后台运行，但这并不能改变依托建设单位实际代理人的性质。依托建设单位对校外学习中心的投入，可以认为是实际代理人在行使代理权的过程中对被代理人的费用垫支，在以后的办学分成中再回收其垫支资金。（三）风险的承担问题校外学习中心在授权范围之外的违规行为，如非法招生、违规套读、设置点外点等行为，从法律责任的划分来讲，完全应该由依托建设单位来承担。根据《民法通则》第三十六条规定：“没有代理权、超越代理权或者代理权终止后的行为，只有经过被代理人的追认，被代理人才承担民事责任。未经追认的行为，由行为人承担责任。”可见，校外学习中心这些违规行为，试点高校事前不知晓，事后也没有追认，不应承担法律责任。应由校外学习中心自己承担，但自身又无责任能力，那就应由其责任主体——依托建设单位来承担。四、远程教育风险防范的对策有的试点高校和依托建设单位，对校外学习中心的日常运行疏于管理，一味要求办学要上规模，用所谓追求GDP的模式来考核工作人员，使校外学习中心的办学出现了不少急功近利的不良倾向。这是校外学习中心产生办学风险的根本原因。（一）修改完善相关规章制度首先，建议教育部修改完善现有的《现代远程教育校外学习中心（点）暂行管理办法》、《关于现代远程教育校外学习中心（站点）建设和管理的原则意见》（试行）等规章，对各方权利义务予以一定的具体规定，特别是对风险发生后的责任承担问题。对试点高校和依托建设单位的权责问题予以分清。省级教育主管部门在行使行政管理权的过程中，应利用年检制度及时淘汰那些不合格校外学习中心。（二）合作协议中明确双方权利义务当校外学习中心出现违规办学行为时，由于管理链较长，加上地缘隔阻的关系，试点高校很难及时察觉。根据前述的校外学习中心法律地位及法律责任的分析，对于违规行为出现后的责任主体已经十分明确。但把可能涉及的风险责任在协议中列明责任归属较为适宜，以免在法律法规不太健全的情况下互相推诿，使利益受损者不能及时得到补偿。（三）建立校外学习中心的安全评估制度“防患未然”，是建立安全评估机制的初衷。鉴于校外学习中心违规办学存在着较大的风险，因此，试点高校在观念层面，要树立和强化法治意识、程序意识、证据意识；在操作层面，要注意妥善经营公共关系，建立健全校内法制或法务组织，聘请法律顾问，并建立一整套科学的办学安全评估机制，达到风险规避的目的。如果抛开管理能力、办学规模，特意将办学安全作为一个终极的评价指标，那么，所建立的办学安全模型，将与以往的评价体系有很大的差别。办学规模指标不再是“一俊遮百丑”，如果一个校外学习中心管理不规范，无法保证办学安全，那么，该中心招生人数越多，安全隐患就越大，给试点高校远程教育带来的风险也就越大，最终将严重损害试点高校的全局利益。开展办学安全评估，是现实的迫切需要，这种机制使试点高校与校外学习中心之间建立了一道“防火墙”，也可以理解为“融断”机制，其目的是防范局部风险向全局的扩散，从而保证试点高校全局性的长期利益，为远程教育顺利发展提供一个有力的保障环节。（四）建立信息“反馈”机制试点高校对校外学习中心的有效管理，一直是现代远程教育链条中一个薄弱环节。其中存在的一个很大问题是“反馈”机制的缺失，即试点高校感到鞭长莫及，力不从心。于是纷纷建立了一些鼓励“举报”的机制，如BBS、院长邮箱、热线电话等，期望学习者能积极“举报”违规的校外学习中心，以保护学习者与试点高校的共同利益。学习者对校外学习中心具有天然地缘的依附性，除非自身利益遭受重大损失，一般不愿得罪校外学习中心，因此，依靠单个学习者发现隐患的思路是走不通的，还是要建立一整套风险防范的机制。如汇集有关方面反馈的相关信息（包括对全体学生进行匿名的问卷调查、电话抽查），掌握校外学习中心的风险状况，使试点高校能及时地把风险降到最低。试点高校对校外学习中心已发现