官僚制的利弊

官僚制的优点和缺陷徐菡摘要：官僚制是传统的公共行政模式的重要理论基础之一，也是传统的行政模式的最重要的理论原则。作为一个持续时间最长并且成功的制度理论，它有着自身的不可否认的优越性，然而缺点也是不可避免的。只要我们对其进行全面分析，取其精华去其糟粕，官僚制对公共行政仍有重要的指导意义。关键词：官僚制传统公共行政特征优点缺陷在马克斯·韦伯看来，官僚制是指一种以分部—分层、集权—统一、指挥—服从等为特征的组织形态，是现代社会实施合法统治的行政组织制度。在19到20世纪，官僚制度曾经发展到了一个巅峰，它是对早期行政的一个重大改进。然而，随着时代的发展，官僚制的过于僵化和技术上的效率低下滞后于社会快速发展的需要。许多人们将各种“官僚现象”归为官僚制的必然现象，要求用全新的理论来代替它。事实上，官僚制得以运用如此长时间而且广泛，其优势是不能被忽视的。这需要我们对其进行全面客观的分析认识，继承发展其有利于社会运行的方面，改革其不适于社会发展的方面，官僚制也许会取得突破并焕发新的活力。一、官僚制的特征官僚制的诞生显示出公共行政从人治到法治的转变过程。官僚制主要围绕着效率、精确、稳定、严格的要求来进行行政管理。马克思韦伯认为，任何组织都必须具有某种形式的权力作为基础，才能实现组织的目标，只有权力，才能变混乱为所需。他认为权利分为三种类型：以领导人吸引力为主的魅力型、以世袭权威为主的传统型和以理性和法律为主的理法型权威。而后者是三种中效率最高的，也成为了韦伯官僚制理论的基础。1、坚持非人格化管理，一切以法律、制度、规章和规定为判定依据，不掺杂个人感情色彩，公私分明，确保组织目标的实施。2、具有合理的专业化分工。其要求所有专门公职管理具备全面而专门的技能，将每个职员按各自能力分配到不同岗位，划分不同的职责。各个成员只需精于自己的专业领域，完成组织分配的任务即可。3、具有严格的等级制度。下级必须接受上级的管理和监督，实现职务和权力的等级化，从而形成了一套层级节制的权力体系。4、组织运行规则化。所有成员的职能职责及职位的权力与义务，以及组织的运作都以规则规范的形式确定下来。组织运作和成员关系及活动都要受到规则规范的约束和限制。5、决策以文书为主要传达形式。在组织中一切重要的决定和命令都以正式文件的形式下达，以便快速准确地传达指令。6、具有合理的选人、用人的人事制度。它要求的公职人员的专门化培训，要求较高的专业能力，并通过考试的选拔形式，量才用人，任人惟贤，因事设职，专职专人，从而实现公职管理的技术化要求。二、官僚制的优点精密、速度、明确、档案知识、连续性、仲裁性、统一性、严格服从、减少冲突和人事成本——这些都是严格的官僚制组织具有优势条件的特点。[1]从官僚制的基本特征可以看出，韦伯理想的官僚制具有技术上的高效率，是最适合组织运行和发展的制度。尽管官僚制的运行并不是理想化的，但是它在严密性、合理性和稳定性方面的确优于其他各种制度。第一，以法理型权威为基础，实行按各种规定进行组织运行的非人格化管理，使得实证主义占上风，个人性格和意志难有作为，不仅避免了由个人感情决策导致的不公正不合理现象，而且使得组织成员了解自己的立场，为组织的决策提供了明确的依据。组织的稳定性也有所加强，不再那么容易遭受内部和外部的冲击。第二，组织更具有严密性。遵从严格的等级制度，可以确保组织按秩序运行。对权力义务体系的规定细致而明晰，使得每个个人都能够照章办事而不致越出权力义务体系范围。专业化分工使每个职员明确了自己的职责和权力，出现问题可以按等级法规准确追究责任，避免了出现组织之间、个人之间职责不清导致的相互扯皮和推诿现象的出现。第三，由于分工的专业化使公职人员在全面基础上可以只精于自己的专业领域，完成自己专业职能的工作。分工协作使各部门避免了大量无用的重复性工作，完成专业工作也让各公职人员有更多的时间专攻自己专业，深化专业知识，提高工作技能。各部门的良好协作可以实现工作效率的大大提高。另外在技术化取向的诱导下，组织管理不仅依赖各类专家建议，而且在管理方法和途径上也趋于科学化和合理化，使得组织行为和组织目标更加合理和容易实现。第四，以文书作为主要传达方式和保存档案，能够使上级更准确地下达命令和进行管理，下级也更清晰明了地接受命令，并且有文件和档案可以查询。这便减少了工作中由于传达不明确产生的误差和失误，也便于查证责任和总结工作，使组织的运行更加合理有序。第五，在韦伯的理论中，个体公职人员是占有很重要的地位的。通过严格的公职人员选拔制度可以看出，公职人员的要求和素质是高于普通公民的，因此其待遇也相对丰厚。通常法律能够保证公职人员不能任意解雇和调动并领取货币补偿。这使得个人公职人员从法律上和个人心理上双重提高了对组织乃至职位的忠诚度，保证了整个组织体系不会轻易变动，增强了组织的稳定性。第六，从外部的控制而言，威尔逊认为应将政治与行政严格分开；应将政策与严格执行政策的行政任务分离开，对传统官僚制组织实行政治控制。实行政治行政二分就避免了制定政策者同时也是执行政策者带来的贪污腐化和独断专型的决策。行政机构成为一种政治工具，可以保持永久性和中立，促进了组织的稳定和持续。传统公共行政模式的官僚制以科学管理为理论基础，追求管理的高效化，实现了管理的机械化，是一种普遍适用的管理模式。三、官僚制的缺陷尽管官僚制是一种理想中完美的社会组织状态，但是在现实生活的实施过程中，社会环境以及组织内部人员都在不断变化，使得官僚制不能按理想化运行。同时官僚制有些结构上的缺陷仍需要加以改革。第一，官僚制最大的问题是不可避免地与民主制产生冲突。（1）对于掌握管理权力管理公共事务的公职人员，它运用的是考试选拔、上级任命的形式而非人民选举，无法很好地代表广大人民的意志行使权力，因而不符合民主制的观点。（2）森严的等级制度和严密的规章制度使得下级必须服从上级指令，按规范行事，这也大大降低了职工的主观能动性，上级缺乏采集下级意见的渠道，不利于民主管理。第二，由于制度运行中环境和人员的变数，官僚制在实际上并没有理论中的高效率。（1）工作程序的机械化有时使得官僚制度更显僵化，抹杀了管理者的主动性和创造性，有时甚至要按规定程序，将简单的问题复杂化，形式主义作风泛滥。（2）一些刻板的要求也不适用于我们当今灵活多变的环境。当社会环境出现一系列的变化发展时，官僚制度将会对社会环境的动态变化呈现一种滞后的现象，不能够及时解决社会问题。（3）官僚制过分强调了公职人员的稳定性，无过便终身任职，使组织内部容易形成懒惰和缺乏进取精神的风气。公职人员容易出现混日子的状况，这也使资源不能有效利用和部门办事的低效率。此外，韦伯官僚制的假设前提是理想的社会人，而实际中有些公职人员热衷于与职权的争夺，内部争斗和贪污腐败也就层出不穷，进一步降低了组织技术的效率。官僚制最大的优势——技术上的高效率——已经面临怀疑和否定，官僚制本身也陷入全面改革和被摒弃的危机之中。相比有些学者提出的要用全新的公共行政理论来代替官僚制，理性而辩证地看待官僚制还是更切实可行的，毕竟总结长时间以来的发展经验，官僚制的许多内容都是适合当今社会发展的，比如我们仍然要坚持理法型权威、非人格化管理等等。同时，我们也要全面认识到官僚制的不足，并针对这些缺点提出改革，优化官僚制度，继承发展优秀传统，摒弃糟粕，使官僚制度更适应并能够促进当今社会的发展，造福人类。[1]欧文．休斯，《公共管理导论》，中国人民大学出版社，2007年3月。