新加坡、香港、深圳民间组织发展比较研究

深圳市民政局马宏一、新加坡民间组织发展情况新加坡是一个经济发达的城市国家。400万人口中77%是华人，另外23%是马来人、印度人和其他民族。国际学者研究表明，在经济发展水平相近的条件下，人口成分的复杂程度与民间组织的数量成正比关系，但在实际中，并不能得出新加坡的民间组织比香港更发达的结论。因为，政府管制的程度是考察新加坡民间组织发展问题最重要的因素。新加坡政府是无所不管的强势政府，其影响力体现在社会生活的方方面面，民间组织也不例外，但是随着年轻一代领导上任，政治姿态更趋民主，对民间组织的管制也日趋宽松，总的理念是，在保安和稳定及公众期望之间维持一个平衡点，容许民间团体生长，鼓励发展公民社会。在新加坡，多按照民间组织的不同特点称其为“慈善组织”、“社会服务组织”、“社团”、“志愿组织”等。1、法规新加坡的法规沿袭英国的法律。民间组织可依据不同的法律注册，如《社团法令与条令》、《互惠组织法》、《合作社法》、《慈善法》、《公司法》。其中最重要的是1967年1月颁布、并于其后多次修订的《社团法令与条令》（SocietiesAct&Regulations）。该法令有38章，对社团的注册、终止、解散、变更和违法行为的处罚都作了详细的规定。凡社团成立必须注册，否则被视为非法。该法令对社团的定义是指：任何一个有至少10名成员、未在新加坡任何成文律法下注册过，无论属于什么性质或以什么宗旨成立的团体（不包括公司与商行、职工联合会、合作社、互助会、学校或学校管理委员会）。该法令的主要内容包括：社团释义、登记官的任命及其权力、拒绝登记的情况、年度登记的公布、社团的终止、自愿解散、分支机构登记、社团提供信息的规定、变更登记的情形、不能担任社团高级职员情形的规定、社团标志旗帜的使用、非法社团及其罚则等等，对社团活动规范进行了严格的规定。作为政治民主的一个标志，新加坡于2004年对社团法令进行修改，从9月1日起实施社团自动注册方式，为那些不太可能引起法律、治安与保安问题的社团进行快捷注册，社团可以在提交相关资料和缴交注册费用后即刻注册。2、注册机构和注册程序新加坡团体可以采取两种方式注册：注册为担保性质的公司（主要是慈善团体）或社团。社团又有两种注册方式，一种是非敏感性机构，采取简易自动注册方式，一种涉及宗教、政治、人权等按普通程序方式。新加坡社团注册局（RegistryofSocieties）为新加坡内务部(MinistryofHomeAffairs)下属的一个法定机构，负责依照新加坡社团法令和条令（SocietiesAct&Regulations）对社团进行注册。该局设有20个职位，设局长、助理局长、注册主任、注册副主任、社团执行员等。其职责为：执行社团法令和条令、防止不良团体成立为社团、注销不良的注册社团、支援执法机构。主要工作是：①受理社团的注册申请；②受理注册社团修改章程、更改名称、地点及使用或更改社团标志的申请；③通过年度报告监督注册社团；④注销已经停止运作、没有活动或自动解散的社团；⑤提供其它服务，如发出摘自注册社团所提交文件证明属实的材料，受理检查文件的申请等。其服务时限为：团体注册在两个月内完成；其它类别的申请在两个月内完成；摘录和检查文件在一天内完成。为方便社团和公众，2003年8月开始，新加坡社团注册局实施网上注册，建立了社团注册局电子系统（ROSES）。社团可以在网上提交各类申请和报告，公众也可以上网查找注册社团，购买注册社团在网上提交的年度报告和章程。ROSES可以每周七天、每天24小时让公众查阅，减少了公众前来的次数，增加了透明度。新加坡社团注册程序是：①有意注册为社团的团体需首先查看社团条令的附表，以确定可否自动注册（不符合自动注册资格的社团类别列入社团法令的一个附表，主要涉及宗教、政治、倡议人权、与外国政府和机构有关联）；②如具备自动注册资格的，可以在呈交注册费和相关文件之后即刻开展活动；但是，属于社团法令附表所列范围的团体还是可以申请注册为社团，其申请按照普通程序处理。据注册局官员介绍，每年的申请个案中，自动注册的占一半，所有申请99％最终会获得注册，每年约2－3宗被拒绝注册。社团注册局给予团体注册的准则是：①申请团体是否符合社团的定义；②申请团体是否有适当的名称和地址注册；③所拟议的社团宗旨与名称是否配合；④所拟议的社团宗旨与活动是否对国家利益构成威胁；⑤所拟议的社团章程是否足以让社团得到妥善的管理。在下列情况下不予注册：①可能被用作非法用途，或被用来进行危害新加坡公众安宁与福利或良好社会秩序目的的；②违背国家利益的；③所拟议的章程在管理与监督社团方面没有做好充分规定的。3、民间组织概貌目前，公司方式的慈善团体约有900多个，大部分团体选择社团注册。新加坡将社团分为5大类，包括贸易与专业类、文化与社交类、体育类、宗教类、其它类。截至2005年9月30日，于社团注册局注册的社团总数为6202个，其中贸易与专业类1080个，占17％；文化与社交类898个，占14％；体育类906个，占15％；宗教类1235个，占20％，其它2083个，占34％。按照两类组织加总计算，每十万人拥有社团177个。新加坡每年新社团增长数较为稳定，2000年注册社团数为5396个，2001年为5543个，2002年为5642个，2003年为5783个，2004年为6013个。但2004年新增较快，与放松注册手续相关。从新增社团类别进行比较：2000年新增社团中，贸易与专业类占20％，文化与社交类占18％，体育类占14％，宗教类占21％，其它占27％；2004年新增社团中，贸易与专业类占18％，文化与社交类占23％，体育类占18％，宗教类占19％，其它占22％。可见简化注册手续后文化与社交、体育类增长较快。4、民间组织监管情况虽然政府一般不对社团活动进行干预，但是却有较为严格的社团活动规范，凡在政府注册的社团都必须在该社团登记的宗旨范围内进行活动，不能从事章程规定以外的任何活动，如有违反，政府必予追究；不能以社团的名义进行任何政治活动，否则政府必然出面干涉；未经登记的社团被视为非法组织，一经发现则严惩不贷。惩罚措施包括：根据不同情节分别处以2－5年不等的监禁，2000－4000新币不等罚款，或监禁、罚款两罚并处。社团的财务负责人任期一年，社团每年要向社团注册局提交年度管理报告和财务报告，资产（新币）50万元以上的财务报告需经独立审计事务所审计。注册社团要遵守新加坡的一切法律和条令，除此之外，社团基本是自治的，其章程是社团自我管理的指导。在社团发生内部纠纷时，社团注册局并不进行仲裁，而是告知其根据章程或循法律途径解决。此外，社团注册局还通过传媒报道、公众举报等线索掌握社团违法行为，并协同警察、反贪等机构进行查处。发出警告信或解散社团。社团注册局在监管方面的主要职权有：①命令自动注册的社团更改名称和章程，或者指示它通过普通程序重新申请注册；②命令任何注册社团提供其资料、文件、账目和账簿；③只要有理由相信该地点被用来进行非法活动，就有权进入注册社团的任何运作地点进行搜查。社团注销则需由内政部长批准。5、民间组织作用及趋向虽然新加坡1965年才成为独立的主权国家，但新加坡民间组织的历史却很长。早期民间组织多是以种族、宗教、省籍、姓氏、职业为基础的互助组织，随着时代发展不断丰富其活动内容和领域，从只为特定的族群服务到向社会开放。以福建社团的演变为例：早在1828年，福建移民就建了“恒山亭”，作为福建帮的总机构。1860年，福建会馆正式成立，并1915年被华民政务司署批准为豁免注册的社团。1929年，陈嘉庚当选为会馆总理，在其领导下，福建会馆发展为总务、财政、教育、建设、慈善五大业务的社团。特别在教育方面，兴办和资助了许多学校，提高华人教育水平。1937年，会馆注册为非营利有限公司“新加坡福建会馆”，在社会公益方面发挥作用也越来越大。1977年，该会馆申请注册设立了福建基金，积极推广慈善事业，兴学助教，捐资扶贫。新加坡社团可分为官方和民间两种。官方社团是政府为了某项事业需要出面组织的团体，其任务由政府规定，资金由政府拨付，负责人由政府任免。民间社团是公众自愿组合的组织，自由度有限。官方社团的任务是服务于政府的大政方针，例如“新加坡人民协会”，是依据《人民协会法令》成立的较著名的官方社团，宗旨是促进种族和谐。李光耀长期担任其董事会主席，5位董事中3人是政府部长，2位是国会议员。人民协会在新加坡全城建设了几十个社区活动中心和居民委员会，通过组织文教、体育、休闲等活动，在不同种族间增进了解和互动，从而加强新加坡的凝聚力。此外，官方还资助和发起一些志愿组织，旨在联络社会各方面、各行业、各基层的民众，维护新加坡的稳定和统一。这些组织包括①种族自治组织如“新加坡印裔发展协会”，“华社自助理事会”、“新加坡穆斯林社区发展理事会”等；②社会福利团体如“新加坡社会服务全国理事会”、“新加坡瘫痪援助协会”等；③基层活跃在专业团体如“新加坡专业人士中心”、“新加坡护士协会”等。这些组织活跃在基层，分布在社会服务的各个领域，对听取民意，为民服务，促进种族和谐等都起到良好作用。民间社团多为人们志愿组合的组织，虽然结社是政府特批的权力，但是政府的态度在实际上很宽松，没有特殊的政治理由，一般的申请仍会得到批准，这也是新加坡社团数目较多的原因。6、建立社会资本的实践进入1990年代，各国都认识到解决社会问题应当更多地要从社会网络入手。社会网络可以理解为一个由个人、组织间的社会关系所构成的相对稳定的系统，而整个社会则是由一个相互交错或平行的网络构成的大系统，在这种网络中动员资源的能力就是社会资本。一些国家开始探索结合政府、商界和第三部门的资源和长处，集中解决本国最迫切的焦点问题。例如英国的主题是复兴贫困社区；丹麦是社会共融；新加坡是和谐工业关系、社会和谐和提高企业竞争力；日本是促进社区企业合作。新加坡作为在夹缝中生存的国家，其危机意识特别强烈，其制定政策的出发点必须考虑国内安定和对外保持较强的竞争力。因此，建立社会资本成为缓解新加坡最为重视和敏感的种族和宗教问题以及增强新加坡企业国际竞争力的新措施。新加坡建立社会资本的历程可分为3个阶段：——1997年成立社区发展议会，目标是加强社区凝聚力和促进社会和谐，动员企业和非营利组织社会资源，为社区提供社会援助。政府制定了“社区发展议会企业伙伴合作按额资助计划”，一个非营利组织必须与当地的“社区发展议会”和一个企业伙伴或赞助者组织活动，并承诺向它提供特许经营权、管理技巧或培训方可得到资助。企业伙伴每资助1元，“社区发展议会”就按额资助3元。——2003年成立了“薪酬结构重组三方工作组”，成员包括全国雇主联会、全国工会联会和新加坡政府的代表。负责制定措施，协助企业实行富弹性而具竞争力的薪酬制度，以建立尊守良好雇佣行为守则的平台。2004年发行了有利家庭的工作指引，旨在向雇主和雇员推广有责任的工作习惯，以提升企业业务表现。——2004年5月推出新加坡国家企业社会责任三方新措施，集合三方力量推广企业社会责任。其原因是国际上对“社会责任投资”愈来愈重视，假如新加坡企业不遵守这些守则，可能会被拒于国际市场之外。通过以上措施，新加坡获得了和谐的工业关系——90年代罢工的次数下降至每年少于10次。2003年，只有0.05%的劳资纠纷需要由工业仲裁法院仲裁解决，其余均通过谈判解决。7、民间组织管理的启示新加坡民间组织管理给予我们启示最主要有两个方面，一是严格的法制，二是简便的登记。严格的法制保证了民间组织在规定的法律框架内运作，而设立手续简便又使得符合法规的民间组织有较自由的空间，其治理理念可以归纳如下：①简便性原则：设立手续简便，易于操作；②客观性原则：对公益性判断标准客观、明确；③自律性原则：尊重民间自主，最大限度地减少行政干预；④透明性原则：采取便于公众理解和运用的方法；⑤灵活性原则：顺应时代变迁，灵活改变。相比而言，我国目前民间组织法律法规滞后于民间组织的发展。现行《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》均属国务院规章，规定较