浅谈农村土地征用中存在的问题与对策

浅谈农村土地征用中存在的问题与对策近几年来，随着经济的发展，城市化建设不断加快，大量人群涌入城市，城市可用土地日益减少，地方政府越来越多的征地和拆迁均在集体土地上进行，国家对土地征用越来越多，很多土地被征用后，建设成了开发区、旅游度假区等。由于这类建设往往具有时间紧、土地用量大等特点，在短时间内形成了大量的资金流失，涉及到广大农民的生活保障、就业、土地补偿金分配等多项问题。政府为了招商引资，发展地方经济，大量地征用了农民的的土地，土地问题又是直接关系到农民切身利益大问题，在政府征用土地和农民切身利益之间发生冲突时，农民失地问题已成为一大焦点。群体集体上访事件履履发生，给社会稳定埋下了隐患，如何解决好农民土地征用问题，切实保护农民的利益，是当前党和政府面临的重大课题。如果农民征地问题得不到妥善解决，不仅会影响到中国社会的发展，同时还影响到中国社会的政治稳定，为此，笔者试图从我国对农村土地征用的现状出发，围绕土地征用过程中存在的问题，浅谈几点自己的看法。一、我国农村土地征用的现状第一，我国法律规定农村集体土地归集体所有，由集体经济组织和村民委员会行使所有权，而集体经济组织有镇、村、组三级，主体的多级和不确定性造成了农村集体土地所有权的虚位，农民土地利益被虚化，集体土地人人所有，却人人无权，农民拿到手的补偿金往往会在发放过程中遭到各级官员的克扣。如何解决农民在多元补偿主体中的地位，使集体土地补偿金能够直接惠及农民，是集体土地征收过程中需要解决的前提问题之一。第二，集体土地征收的慎重性更甚于国有土地，因为国有土地的征收仅仅是改变土地用途，而集体土地征收涉及土地性质的改变，直接关涉国家土地结构和产业政策。集体土地征收立法必须对“公共利益”的内容和限度予以适度明确，积极探索“公共利益”确定程序中的公众参与机制，严格集体土地征收的审批程序，避免假借“公共利益”之名行圈地之实，或以旧村改造之名行商业开发之实。第三，目前集体土地征收补偿标准过低已是公认的事实。尤其是对比集体土地征收补偿价格与国家土地一级开发市场价格，其中的“天差地别”可见一斑。这也是导致集体土地征收过程中征收方与被征收方矛盾尖锐，农民对征地补偿难以理解、接受并心存积怨的主要原因。政府对“土地财政”的依赖性一定程度上形成了政府与民争利的现象。改善这种土地财政模式，逐步探索政府财税制度改革，让利于民，是解决补偿标准过低的根本途径。第四，目前集体土地征地补偿过程中，耕地与宅基地补偿混乱，土地征收与集体土地地上房屋拆迁程序基本无法律依据可循，现实中甚至出现先将集体土地征为国有，然后按照国有土地拆迁补偿政策对农民予以补偿安置的违法情形，农民仅能就集体土地地上房屋获得补偿，其享有的集体土地利益完全被剥夺。必须在集体土地立法中明确征收的步骤、方式以及违反征收程序的法律后果，并提供完善的救济途径，才能使农民的利益得到有效的保护。第五，集体土地征收对于农民而言，最根本的影响在于其失去了赖以为生的基本生产资料，而非简单的财产权益丧失。其对于农民长远的生产生活有根本性的改变效果。因此，集体土地征收补偿不仅要考虑农民丧失的集体土地自身的价值，更应当从农民日后生计的维护和可持续发展角度为农民的长远利益提供保障。否则，无法改变部分农民将补偿款消耗殆尽后生活难以为继，仍然需要国家重新予以扶助的问题。改变单一的补偿金方式，探索具有长久性、多样性和社会保障性质的补偿途径，才能够为脱离土地的农民提供有力的保障。二、土地征用过程中存在的问题（一）征用范围乱主要表现为目前“公共利益”概念的界定模糊。土地征用是国家授权的并依照法律规定的依据和程序所实施的一种行政行为，直接关系到农民的切身利益。①为了国家建设的需要，农民集体不得以任何理由阻碍政府。我国《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地征用或征收并给予补偿。”《土地管理法》第2条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或征用并给予补偿。”《宪法》和《土地管理法》均将“公共利益的需要”作为集体土地征用的前提条件，但对于“公共利益需要”的内涵和范围限制不够，在理解上仁者见仁，智者见智，从而形成了一种无论何种投资主体搞建设，均可征用农村土地的现象。根据《土地管理法实施条例》对征地审批程序的规定，可以间接推断出：在土地利用总体规划规定的城市用地范围内，为实施城市规划需要占用土地，以及能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，应当属于为“公共利益”需要使用，而事实上，为实施城市规划分批次征用土地后，由哪些具体的建设项目来使用具有很大的随意性，往往是谁申请使用，就由市、县人民政府按照规定出让或划拨给使用。比如商业用地本来是不能适用土地征用的，但实际上，大部分被征土地都用于了商业目的，而这种商业利用被解释为搞国家经济建设，结论自然就为“公共利益的需要”目的，因此，“公共利益”规定的宽范性往往使公共目的和商业目的混同，给一些地方政府滥用土地征用权大开绿灯。（二）征地补偿低我们知道，国家为了公共利益，对被征占土地的农民进行补偿，既是世界通例，也体现了国家公共利益与土地所有者的“生产利益”、“财产利益”在矛盾中的必要协调，但是我国现行法律规定明显带有计划经济的特征，如我国《土地管理法》第47条第2款明确规定：“征用耕地土地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，②征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3年平均年产值的6—10倍，安置补助费为该耕地被征用前3年平均年产值的4—6倍。”根据上述法律规定，国家对土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费都是以土地过去年均产值作为确定补偿费用标准，这个标准虽在原来的基础上有所提高，但仍存在一定的不足，它难以正确体现地块的区位差异及各地不同的经济发展水平，进而难以维护农民现有的生活水平。而廉价的土地征用成本使政府在征地中获取了本应属于农民的土地征收与土地出让之间的差价利益，侵害了广大农民的权益，也影响了政府在人民群众心目中的信誉与权威的树立。现行法律对征地补偿标准的规定偏低，采取一次性货币补偿安置，就永久性取得农民的土地所有权，这种补偿标准和方式，不能体现土地的实际价值，远低于农民获得与城镇居民同等待遇的社会保障标准，不能保障农民的长远生计。传统体制下解决就业的非货币性补偿的替代功能在现有补偿标准中基本没有体现，造成失地农民生活水平下降，由此引发了一系列的社会矛盾。（三）保障制度滞后农村土地被征用后，农民失去赖以生存的土地，一成不变的生活方式突然改变，绝大多数农民会感到茫然无助，此时，各项应有的社会保障措施明显滞后。首先，表现在基本生活保障问题上。农民土地被征用后，原先日常生活中的自给部分也必须从市场购买，再加上原本就已沉重的子女教育支出、医疗费用支出使农民更加感觉到了手中的征地补偿费是如此的不堪用。由此引起失地农民的就业难题。农民长期在农田劳作，普遍具有文化程度低、劳动技能单一的特点，尽管在征地中对完全失去土地的农民进行相应的安置，但这种安置方式是在计划经济的背景下产生的，随着我国计划经济各市场经济转变并趋向成熟的过程中，企业地位及用工制度发生了巨大变化，虽然不少开发区、渡假区在征地之初，信誓旦旦地承诺在同等条件下，优先录用失地农民，但这种承诺往往变成水中月、镜中花，且遥不可及。农民即使通过安置获得一份非农职业，但在目前“竞争上岗，能者上，弱者下”的这种激烈竞争的社会大潮下，农民受其自身素质的限制，难以适应企业的需要，往往成为下岗的首选对象。其次是农民劳动技能的培训，几乎所有大面积土地征用各级政府部门都有对失去土地的农民的劳动技能培训，而且有培训费用方面的补助。但这种培训更多的是流于形式，作为基层政府部门，往往把它看成一项上级要求的必须完成的任务而已。实际上，大多数的农民采用的是一种边干边学的方式。再有，就是失地农民的自主创业问题。这本是一条减轻政府负担，失地农民自强奋斗的一条有效途径，但是往往会遇到信息不畅通，资金匮乏，审批手续繁杂，各类规费名目繁多等问题，从而使农民望而却步。（四）土地收益分配难主要是土地收益究竟补偿给谁的问题，土地征用过程中，土地收益为土地所有权及使用权收益，因此，这部分收益应该在失去土地所有权及使用权的产权主体之间进行分配，即在集体经济及农民个人之间进行合理的分配。然而在实际当中，一些县、乡、镇政府也参与补偿收益的分配，从而导致集体经济组织及农民个人获取的补偿收益减少。据有关部门统计数据表明，地方政府占了补偿收益的大部分，而农民作为集体土地的直接使用者和经营者，在补偿中往往处于劣势，掌握在集体经济组织手中的征地补偿费也往往被少数干部所侵吞。其次是土地收益分配法律法规不明确。土地补偿费、地上附着物和青苗费的补偿费的补偿标准较低，前面已经讲过。对于这些费用是应以集体经济组织登记户口为准，还是以土地承包人为标准进行划分，法律无具体规定，实践中容易产生纠纷。对于嫁城女、新生儿等能否享有分配之权，享有多大分配权，因无明确的法律依据，在实践中各地依《村民委员会组织法》的规定，由村民大会或村民小组通过土地费用分配方案，在行使自治权中处理的结果相差很大，没有享有分配权或没有享有完全分配权的村民，以要求享有村民待遇为由，纷纷诉至法院。对该类案件缺乏具体的法律依据，在处理上随意性很大，法院判决后，很难使当事人服判决，执行过程中村委会抵触大。二、完善我国土地征用制度的对策土地是农民最基本的生产资料，也是农民最稳定最可靠的社会保障。而征地会使农民失去最基本的生产资料和生活保障。如果得不到合理补偿和妥善的安置，农民难以生存和发展，也会带来一系列社会问题和矛盾。因此，改革我国土地征用制度，科学地论证征地补偿及安置办法，已经成为迫在眉睫的任务。1、明确“公共利益”的内涵严格限制政府滥用自由裁量权，把征地的权力严格限制在公益性用地范围之内，可采用概括式兼采列举式的方式列明征地范围，区分公益性用地与非公益性用地的类别。对非公益性用地特别是以盈利为目的的经营性用地应按“公平、公开、公正”原则实行市场化运作，不能采用国家强制的征用手段。2、提高补偿标准针对补偿标准低的问题，国内许多研究认为应该强化土地对农民的社会保障功能，提高土地补偿标准。这实际上就是要求将传统经济体制下将失地农民的收益显现化。按照价值来确定土地征收、征用补偿价格。政府可定期公布农村土地征用价格，需要征用土地时负责征地的国土资源部门可先以公布价格与被征单位协商，协商不成可申请行使国家赋予的最终征地权。其他建设用地，应按“双方自愿、权力义务对等”原则，在依法和不损害农民利益的前提下，由双方自由协商确定土地补偿价格或用地方式，政府只管审批、监管、收税和登记，进一步扩大集体土地经营范围。除征收外，要允许农村集体土地产权进入市场，采取集体土地租赁、入股、联营等方式与经营单位合作。3、收益分配合理化、明确化土地补偿费用应主要用于失地农民，禁止地方各级政府截流土地补偿费用，农村集体经济组织、村委会、村民小组应通过民主议事程序，通过土地补偿费的分配方案，严格限制村集体经济组织提取部分的上限，不得随意扩大提取比例，并规定只能用于公共事业，对利用情况要定期公布，接受村民监督。4、完善社保待遇建立与城镇职工标准相一致的失地农民社会保障制度，让失地农民能够真正享受城市化建设的成果。从长远看，应该按照与城镇职工社会保障体系接轨的思路解决失地农民社会保障问题。5、完善征地行政、司法救济途径扩大行政和司法救济途径，修订行政复议法、行政诉讼法扩大受案范围，将政府的“红头文件”纳入行政复议、和行政诉讼的受案范围，以便在发生争议后，农民能通过合法的途径寻求救济。6、提高相关征地立法的效力级别在条件成熟时，对土地征用方面的规定，进行编纂，制定效力较高的法律，避免因为法律的空缺和低效力，导致其适用上的不确定，不利于纠纷的解决，也难以使老百姓信服。7、政府做到公开、公示、公信政府在征地过程中，应建立起和农民有效畅通的沟通途径，充分保证农民在征地各个环节的权利，在征收土地前，应