国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定

《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》培训讲义一、认识和理解《特别规定》应掌握的几个问题（一）、立法背景2007年7月26日，国务院总理温家宝签署第503号国务院令，公布了《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》（以下简称《特别规定》）。其出台有两方面深刻的历史背景：从国际上看，今年３月份以来，中国出口的产品质量和食品安全问题，被一些国家和媒体进行了炒作，企图把中国产品“妖魔化”（什么叫妖魔化？简单来说就是通过对信息的过滤，修改，之后经由揣测评论宣传，从而起到按照自己的意愿歪曲事实的作用）。从最初的宠物食品,扩大到药品、牙膏、儿童玩具、水产品、汽车轮胎等多种产品，不少国家和地区对中国出口产品采取限制措施，美国禁止对中国水产品和动物饲料的进口，欧洲共同体、挪威、捷克、罗马尼亚、俄国等，纷纷禁止中国同类产品进口，不仅给我国出口企业造成很大损失，而且影响了我国产品的声誉，严重损害了我国的国际形象。从国内来讲，是出自国内发生的产品质量事件。我国现有产品安全的法律11部，比如食品卫生法、农产品质量安全法、产品质量法、药品管理法；有行政法规22部，比如生猪屠宰管理条例、工业产品生产许可证管理条例，应该是比较健全。通过近年的严抓狠管，产品质量状况比以前有较大改观。但我们也要清醒地看到，当前我国在产品质量方面还存在不少问题。主要是：部分产品档次低，可靠性不强，标准水平低。企业逃避监管现象严重，制假售假屡禁不止，一些出口企业诚信度差，违法违规现象严重。就拿玩具来说，广东省是玩具生产的集中产区，全世界60%的玩具出自这里。不久前，该省组织了一次大规模的整治行动。期间共抽调了100多名专业人士，分成40多个小组（国外媒体称调动执法人员6万人次），分赴各出口玩具企业，经调查发现，有的出口玩具油漆指标超过欧美等国出口标准，有的玩具小零件粘合不牢易脱落。专项整治行动共对获得出口玩具质量许可证的2036家企业完成清查1726家，其中764出口资质许可证被取消或暂扣，690家限期勒令整改。从上述数字来看，每十家玩具厂家有八家不合格，占总数的85%。这个情况是惊人的！其它产品质量安全问题情况也不容乐观。存在的主要原因是，现行法律、行政法规执行不够好，对生产经营者的违法行为处罚不到位，监督管理部门的监管不得力。因此，《特别决定》的颁布，为产品安全监督管理提供更有针对性、可操作性和更有力的制度保障。显示了党中央和国务院对食品等商品质量的高度重视，表明了我国加强产品安全监管、保障人体健康和生命安全的决心和态度。（二）立法内容和特点1、立法内容具体规定了以下6个方面的内容：（1）明确了立法的任务和目的。按照《特别规定》第1条的规定，立法任务在于加强食品等产品的安全监督管理；立法的目的就是是明确生产经营者、监督管理部门和地方政府在食品等产品安全上的责任，保障人体健康和生命安全。（2）界定和规范了“食品等产品”的内含。关于《特别规定》中“食品等产品”的概念，第2条作了明确规定，食品等产品“除食品外，还包括食用农产品、药品等与人体健康和生命安全有关的产品。”按照上述定义，食品等产品具体包括食品、食用农产品、药品、与人体健康有关的产品及与人生命安全有关的产品等5种物品。（3）规定了食品等产品安全监督管理部门的职权。《特别规定》第15条规定食品等产品安全监督管理部门有4项职权。一是检查权，即安全监督管理部门有权“进入生产经营场所上说现场检查”的权力；二是查阅、复制、查封和扣押相关资料权，即安全监督管理部门有权“查阅、复制、查封、扣押有关合同、票据、账簿以及其他有关资料”的权力；三是对现场食品等产品的查封、扣押权，即在检查现场“查封、扣押不符合法定要求的产品，违法使用的原料、辅料、添加剂、农业投入品以及用于违法生产的工具、设备”的权力；四是查封生产经营场所权，即“查封存在危害人体健康和生命安全重大隐患”的权力。（4）明确了生产者和销售者在食品等产品安全上的法定义务。生产者的法定义务主要有5个：一是依法从事生产活动的义务，第3条2款规作了生产者和销售者“应当按照法定条件、要求从事生产经营活动”的规定；二是生产者生产中使用的原材料符合法律法规规定的义务，第4条1款规定，“生产者生产产品所使用的原料、辅料、添加剂、农业投入品，应当符合法律、行政法规的规定和国家强制性标准。”；三是产品生产全过程，包括原材料及原材料供应商、产品品种、规格、数量、流向等档案资料齐全的义务；四是公开发布安全隐患的义务，第9条1款规定“生产企业发现其生产的产品存在安全隐患，可能对人体健康和生命安全造成损害的，应当向社会公布有关信息，通知销售者停止销售，告知消费者停止使用，主动召回产品，并向有关监督管理部门报告”；五是履行合同、保证质量的义务，第7条1款规定，“出口产品的生产经营者应当保证其出口产品符合进口国（地区）的标准和合同要求，法律规定产品必须经过检验方可出口的，应当经符合法律规定的机构检验合格”。销售者的法定义务主要有4个：一是建立并执行进货检查验收制度和进货台账的义务；二是出具所售产品检验合格证的义务，不能提供检验报告或者检验报告复印件的产品，不得销售；三是履行生产者（供货商）通知停止销售的义务，销售者在接到生产者（供货商）停止销售的通知时，应当“立即停止销售该产品”；四是发现隐患，停止销售并报告的义务。（5）确立了违法举报制度。第19条规定“任何组织或者个人的违反本规定的行为有权举报。接到举报的部门应当为举报人保密。”并规定和要求“农业、卫生、质检、商务、工商、药品等监督管理部门应当公布本单位的电子邮件地址或者举报电话；对接到的举报，应当及时、完整地进行记录并妥善保存。”对举报事项的处理，“属于本部门职责的，应当受理，并依法进行核实、处理、答复；不属于本部门职责的，应当转交有权处理的部门，并告知举报人”。（6）规定了具体严格的法律责任。《特别规定》对生产者、销售者、开办企业、柜台出租和办展企业和监督管理部门、地方政府在食品等产品安全方面不依法履行职责或者违反《特别规定》的行为规定了较为严格的法律责任。2、立法特点(1)规格特殊。《特别规定》是国务院为了公共安全、国家安全、国家利益以及关系到人民群众生命健康安全的事项而采用的一项紧急立法。这些年来，国务院出台法规性质的“特别规定”仅有两个，另外一个是《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》。并且尽管这个特殊规定有很多新内容，但却没有给我们预留贯彻落实的准备时间，从公布之日起开始实施。显示了产品质量和食品安全形势的紧迫性。（2）调整范围宽。《特别规定》在对调整范围的定义中，采用两个立法技巧，一个是列举式，一个是定义式。列举式是把食品、食用农产品、药品都列举出来。定义式是与人体健康和生命安全有关的产品，这是一个非常大的概念，凡是与人体健康和生命安全有关的产品都在《特别规定》的调整范围之内。根据国家工商总局的《关于贯彻（国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定）的实施意见》以及质检总局的国质检法〔2007〕454号《关于（国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定）若干问题的实施意见》的规定，其适用的产品范围具体包括以下与人体健康和生命安全有关的产品：（1）食品、食品添加剂及食品相关产品；（2）食用农产品；（3）化妆品；（4）医疗器械、药品；（5）家用电器、儿童玩具、劳动防护用品、汽车配件、低压电器、建筑钢材、人造板、扣件、电线电缆、燃气器具；（6）特种设备；（7）危险化学品及其包装物、容器；（8）其他与人体健康和生命安全有关的产品。（3）操作性强。《特别规定》的法律效力低于法律，高于一般性行政法规。根据各监督管理部门现有的职责分工，针对实践中产品安全存在的突出问题，对现行法律、行政法规有关产品安全监督管理的规定，加以重申、明确、补充，使有关产品安全监督管理的规定更具有针对性和可操作性。如从“补充”上看，体现以下这样几个方面：对《无照经营查处取缔办法》作了有益的补充。《无照经营查处取缔办法》规定只有对危害人体健康、存在重大安全隐患的无照经营行为才能没收产品、工具、设备、原材料等物品。而《特别规定》第3条第4款则规定，只要属于无照经营与人体健康和生命安全有关的产品的行为，就必须没收产品、工具、设备、原材料等物品,并且可以查封经营场所。补充了《产品质量法》对违反产品标识规定处罚不完善的不足。目前《产品质量法》对违反产品标识的行为的处罚，只规定了责令改正的措施，这尚不足以有效制止违法行为。《特别规定》第3条第2款则对“销售不符合法定要求产品的”行为规定了严厉的处罚措施。补充了《产品质量法》关于自律实行食品查验空缺。《特别规定》第5条规定：销售者必须验明供货商的经营资格、产品的合格证明和产品标识，建立进货台账、向供货商索要检验报告；从事产品批发业务的销售企业还应当建立产品销售台账。若违反上述规定，《特别规定》设定了责令停止销售的措施，对不能提供产品检验报告的行为也设定了其他处罚措施。同时，《产品质量法》等法律对缺陷产品的管理没有规定召回制度，但《特别规定》第9条规定了召回制度。（4）问责、处罚的尺度明显加大。《特别规定》的核心内容是“两加”，一是加大对违法生产经营者的处罚力度，二是加重监管部门的法律责任。第一，《特别规定》突出体现了对生产经营者违法行为的处罚力度。尽管《特别规定》指出，“法律有规定的，适用法律规定；法律没有规定或者规定不明确的，适用本规定”。但在我国现行的法律法规中，不明确之处并不少见，处罚的自由裁量度也是较大的。《特别规定》在一定程度上进行了固化。如：依法应当取得许可证照而未取得许可证照从事生产经营活动的，处以“没收违法所得、产品和用于违法生产的工具、设备、原材料等物品”，对“货值金额不足1万元的，并处10万元罚款；货值金额1万元以上的，并处货值金额10倍以上20倍以下的罚款；构成非法经营罪的，依法追究刑事责任”。比照国务院2003年颁布实施的《无照经营查处取缔办法》的相关条款下限明确抬高、上限随情节提高。第二，《特别规定》加重了监管部门的法律责任，规定对监管部门的不作为要追究监管部门主要负责人、直接负责人和具体主要责任人的法律责任。《特别规定》中“各自职责”这个字眼出现了达11处之多。与此配套，《特别规定》在第13条设定了问责条款，且该条款对不履职和乱履职（滥用职权）所设定的问责是一样严厉的。这样的设定，表明了国务院解决食品安全各个监管部门趋利避责、相互扯皮的决心。（三）、立法意义。第一，政治意义。《特别规定》的出台有很强的政治意义，是国家在面对复杂多变的国际斗争和政治斗争当中，及时有效地用法律手段破解国外一些势力打食品安全牌、产品质量牌、媒体炒作牌，对我国在经济上挤压、在政治上施压的图谋，充分展示中国政府对食品安全、产品质量高度负责的政治态度。第二，法律意义。《特别规定》的法律意义在于运用一个特殊的立法手段，提高法律的权威性，对于将来的立法提供了成功的经验。就我国食品安全立法来说，具有“承前启后”的作用。今年11月1日国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，讨论并原则通过《中华人民共和国食品安全法(草案)》。草案经进一步修改后，将在年底前由国务院提请全国人大常委会审议，有望明年施行。据了解，此次草案增加的包括建立食品安全风险监测和评估，食品生产经营许可制度、查验记录制度、标签制度、索票索证制度和不安全食品召回制度等许多重要条款都有《特别规定》相应条款的痕迹和影子。第三，实践意义。从《特别规定》的实践意义来看，对工商行政管理等部门今后管理有长远的指导意义。消除了工商机关监管流通领域食品卫生的疑惑。虽然流通领域食品质量划归工商机关监管，但《食品卫生法》并没有规定工商机关具有这方面的职权。在监管流通领域食品卫生的问题上，工商机关能否适用《食品卫生法》一直存在争议。例如：2006年2月3日，南京市一消费者在申诉举报南京悦家超市有限公司（家乐福）所销售的鸿兴源茶蛋料，含有木香，属于食品中添加药品的违法行为（《食品卫生法》第十条食品不得加入药物，但是按照传统既是食品又是药品的作为原料、调料或者营养强化剂加