基金会报告103期：“十二五”时期中国的公共财政制度改革

“十二五”时期中国的公共财政制度改革贾康财政部财政科学研究所2011年5月中国发展高层论坛由国务院发展研究中心主办、中国发展研究基金会承办，宗旨是在中外企业家、学者和政府官员之间建立起对话和交流的平台，促进中国了解世界，同时也让世界更好地了解中国。从2000年至今，论坛已成功地连续举办了十二届。本报告是第十二届中国发展高层论坛的背景报告之一。本文作者贾康，财政部财政科学研究所所长。内容提要本报告首先对我国公共财政的制度建设作了概括和梳理，在回顾和现状考察的基础上，报告提出公共财政制度建设应突出的三大目标导向：改革、管理、服务。随后，报告对公共财政制度建设与深化改革的要点进行了阐述，并从减少财政层级、理清政府事权和职责等六个方面提出了“十二五”时期我国公共财政制度建设和改革创新的建议。最后报告对政策建议的可行性进行了简要分析。【关键词】公共财政公共服务体制改革目录一、我国公共财政制度建设的缘由、现状与主要问题............................................1二、我国“十二五”时期公共财政制度建设的目标、原则与框架............................8（一）推进财税改革的全局意义、“技术路线”和潜力空间.............................8（二）公共财政制度建设的目标导向...............................................................10（三）公共财政制度建设与深化改革的要点...................................................11三、对我国“十二五”时期公共财政制度建设和改革创新的建议..........................13（一）实行“扁平化”改革，减少财政层级.......................................................13（二）进一步理清政府事权和职责，由粗到细形成三级支出责任明细单...13（三）构建财权与事权相顺应、财力与事权相匹配的财税体制，完善转移支付制度和税源总分制度.......................................................................................14（四）强化政府公共服务职能，推进主体功能区建设和基本公共服务均等化体系化...................................................................................................................16（五）构建有利于发展方式转变和走创新型国家道路的财税体制...............16（六）改进和优化收入分配、公共政策与公共管理，创新机制和提升绩效，并向宪政框架靠进...............................................................................................18四、政策建议可行性的简要分析..............................................................................19（一）重点改革、创新事项的可行性与操作要领...........................................19（二）与其他方面改革相配套...........................................................................20参考文献......................................................................................................................21编者说明......................................................................................................................23如何正确把握公共财政领域的制度建设与深化改革，是“十二五”时期我国财政体系服务于经济社会发展全局需首先研讨和廓清的基本问题。本报告对公共财政的制度建设做出概括的梳理，在回顾和现状考察的基础上，提出关于“十二五”时期的财政制度建设、改革创新的目标、框架和要点的建议。一、我国公共财政制度建设的缘由、现状与主要问题（一）公共财政的提出与其要领在中国，“公共财政”的概念是在经济、社会转轨中就财政转型而提出的。在传统体制向社会主义市场经济体制转变过程中，客观地需要形成一个财政职能和财政形态调整的基本导向——在经过十余年的探索之后，这个导向被概括为公共财政的导向，于1998年被财政部门的领导同志和国务院领导同志明确提出。其后，关于建立公共财政框架的要求，写入了中共中央全会的文件和国家发展计划文件。从原来的供给型财政、生产建设型财政、转轨过程中探索的“振兴财政”，一步一步转变而提出来的公共财政，是适应时代要求、能够与新时期社会主义市场经济新体制和总体经济社会发展要求相适应、相匹配的财政形态。表述为公共财政，顾名思义，其关键的内在导向是强调财政的公共性，由此而来，公共财政所应具备的基本特征，至少体现在如下四个方面：第一，要以满足社会公共需要作为财政分配的主要目标和工作重心。这方面的核心问题，是怎样正确处理公共性和阶级性的关系。简言之，20世纪80年代改革开放之后，中国所发生的历史性转变的基点，就是如实承认我们必须以经济建设为中心而不是“阶级斗争为纲”，现在进一步提升到科学发展观，即由经济建设为中心、发展是硬道理这样一种正确认识，进一步提升到经济、社会、自然全面协调的科学发展是硬道理。这个大思路、大方向，决定着我们整个国家的命运，也必然要求我们摒弃阶级斗争思维，理直气壮地以财政分配去追求社会和谐、全面小康、共同富裕。列宁曾经指出：建立社会主义政权以后，国家在一定意义上演变为准国家、半国家，——也就是进入所谓国家消亡过程。现在看来虽然这将是一个漫长的历史过程，但阶级性的内容的确正逐渐淡薄，必须抓住主导性的公共需要，强调把满足社会公共需要作为财政体系的主要目标和工作重心。第二个基本特征，是财政应以提供市场不能有效提供的公共产品和公共服务作为满足社会公共需要的基本方式。这个基本特征所内涵的实质性问题，是合理把握政府和市场的分工合作关系。市场应是资源配置的基础机制，但它也存在失灵的领域，需要政府相应的干预、调节，其中非常重要的就是要提供那些市场不1能有效提供的公共产品和公共服务。只有这样，政府和市场形成合理的相辅相成的分工互补关系，才能有利于生产力的充分解放、资源配置的全面优化与社会总体效益和总体福利的最大化。第三个基本特征，是要以公民权利平等、政治权力制衡为前提的规范的公共选择，作为财政分配（亦即公共资源配置）的决策与监督机制。这个基本特征的实质内容，就是以理财的民主化、法治化、宪政化，保障决策的科学化以及公共需要满足的最大化。规范的公共选择也是政治文明建设的一个基本路径。公共财政和我们原来没有进入到这个状态的财政相比，以及新旧状态下财政的相关决策机制相比，将会有的本质性的改进，可归结为在公共事务民主化和政治文明互动的提升过程中，真正建立一套权力制衡的规范公共选择的制度框架。在中国经济社会急剧转轨、“黄金发展期”和“矛盾凸显期”一并到来的阶段上，各种矛盾错综复杂地交织在一起，需要我们从制度角度积极考虑怎样运用政治文明发展方向上的制度空间，缓解矛盾，处理好公共事务，尽量全面地体现公众意愿，争取相对顺利而避免比较大的社会代价，来完成现代化过程。第四个基本特征，是公共财政在管理运行上要以现代意义的具有公开性、透明度、完整性、事前确定、严格执行的预算作为基本管理制度。这里的“公开性”仍和公共财政表述有直接的呼应，以其为逻辑开端、具备完整性与规范性的现代意义的预算，将成为公共财政所有理念、原则、目标和制度要素的实现载体。这个特征的实质内容，是以力求周密、完善的理财制度，防范公共权力的扭曲，规范政府行为，贯彻公众意愿和追求公众利益最大化。（二）公共财政制度建设的管理体制依托和管理改革事项简况1998年提出在中国建设公共财政框架，是与邓小平1992年南巡后确立社会主义市场经济目标模式，1994年顺势推出分税制重大改革一脉相承而来的。市场经济所客观要求的宏观“间接调控”框架，合乎逻辑地引出了我国财政体制从“分灶吃饭（地方包干）”的行政性分权转为分税分级形式的“经济性分权”的里程碑式的改革。1994年建立的分税制框架下，政府企业关系终于跳出了行政隶属关系控制范式，政府不再按照企业的行政隶属关系组织财政收入，而是所有企业不论大小、不分行政级别、不问经济性质（国有或非国有），一律依法向不同层级政府缴纳国税与地方税，相互之间真正“在一条起跑线上”公平竞争，同时中央与地方之间，也不再存在所谓“体制周期”，形成了前所未有的稳定、规范的“分税制”为基础的分级财政。这个改革成果，成为进一步展开公共财政改革的体制依托。2自1998年提出建立公共财政框架，在中国的财政体系内，积极推进了一系列改革措施，以求实施公共财政所要求的制度创新和管理创新、技术创新。其主要内容有：1．实行部门预算（综合预算）改革。部门预算的核心要求是各部门在编报预算时，要把其所掌握的所有政府性财力，包括预算内资金和预算外资金，一览无遗地全部编入，实现和保证预算的完整性。1999年开始着手这一改革，数年间，与社会主义市场经济体制相适应的部门预算框架已基本构成。改革还向纵深拓展，推进了项目预算滚动管理等。部门预算改革使政府预算编制逐步向完整、透明、规范、公平、高效的方向发展，明显改变了我国预算编制方法陈旧，透明度不高，约束力较差的状况，为建设公共财政提供了最首要、最基础的制度保障。2．实行单一账户的国库集中收付改革，建立了有利于对财政资金实行全程监督、追求高效运作的国库集中收付制度。2001年8月从中央部门开始实施这一改革，到2008年已全面推行，在所有中央部门及所属1万多个基层预算单位实施；中央级一般预算资金、政府性基金及国有资本经营预算资金全部实行国库集中支付，并将改革逐步扩大到部分中央补助地方专项转移支付资金；绝大多数中央预算部门在本级推行了公务卡改革试点，进一步规范和减少现金支出。地方层面的这项改革也取得长足进展。3．推行“收支两条线”改革。近年“收支两条线”改革的基本内容，是行使公权单位的各项收费和罚没收入等，不再与本单位支出、福利待遇挂钩，而是进入财政专户和归为预算统筹，执收单位的支出另由预算规范地作出安排。在这一改革中，规范收费基金管理，清理到期政府性基金项目，还在治理教育乱收费、减轻农民负担等方面取得进展。总体上，要将行政事业性收费、政府性基金、国有资源（资产）有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入等政府非税收入都纳入“收支两条线”管理范围。4．推行以招投标集中采购为代表形式的政府采购制度改革。我国1999年开始在中央单位部门预算中增加了政府集中采购内容，现已在各级国家机关、事业单位和团体组织中，全面推行政府采购制度改革，并在《2005年中央单位政府集中采购目录及标准》中明确了部分政府集中采购项目的适用范围，扩大了部门集中采购项目，增强了可操作性。现行的对政府大宗采购事项采取公开招投标的方式使政府采购行为得到了与市场机制兼容的约束和优化，提高了资金的使用效率，明显地抑止了腐败行为，提高了调控水平。全国政府采购规模从2000年的328亿元，增加到2008年的5990.9亿元和2010年的约8000亿元，资金节约率达11%左右。35．积极推