城乡关系演变：历史轨迹及其基本特点

城乡关系是我国经济社会关系中最重要的关系之一。城乡关系是否协调，直接影响我国经济社会能否健康发展。目前城乡二元结构还没有从根本上破除，城乡关系走向协调、实现城乡统筹发展的许多制度性障碍依然存在。60多年城乡关系的演变表现出五个基本特点，其变迁轨迹给我们许多重要启示。城乡关系演变之历史轨迹（一）改革开放前的城乡关系1．1949—1952年：开放的城乡结构从1949年新中国成立到1952年，是我国国民经济的恢复时期。新中国成立后，面对长期形成的相互对立的畸形的城乡关系，如何恢复和发展国民经济，成为国民经济恢复时期中央要解决的一个重大问题。中央政府采取了在经济上允许多种经济成分并存的政策，允许富农经济存在，允许农村土地、劳动力、资本等生产要素自由流动，城乡私营工商业可以自由发展[1]。同时，在农村实行土地改革，广大农民无偿分得了土地和其他生产资料，整个农业生产得以迅速恢复和发展。这一时期有较多的农村人口迁入城市，城市人口的比重由10.64%上升到12.46%，城市人口从5765万增加到7163万，增加了1398万人。在这一时期，城乡结构是开放的，城乡之间的迁移相对来说比较自由，城乡关系的发展基本上是正常的。2．1953—1957年：城乡二元结构初步形成1953年，我国开始大规模经济建设，中央政府开始限制农村劳动力、资本、土地等生产要素流动合作化从组织上配合统购统销制度，城乡二元结构初步形成。1953年中国实施第一个五年计划，开始大规模经济建设后，由于国家投资增长过快，积累与消费、市场与计划(实质上是个体农民与国家)、农业与工业的矛盾突然以农副产品供应短缺的形式表现出来[2]。从1953年起，我国出现了粮食供应紧张，人口的迁移出现了一定的盲目性，“盲流”造成了对城市稳定的冲击。在这种情况下，出于维护社会稳定和工业化建设的需要，1953年11月19日政务院通过《关于实行粮食的计划收购和计划供应的命令》，从12月初开始在全国对粮食等农副产品实行统购统销，国家规定农民消费和积累的定额后，其余的全部征购走，也就是从农民手中收购“余粮”，造成农民种粮没粮吃，乡村粮食不足问题史加严重，同时也加速了城乡隔离的制度设计。1956年秋天，农业合作化运动加上自然灾害的影响，全国许多地区出现了粮食歉收的情况。山于粮食严重短缺，大批生活困境的农民，从农村流到城市寻找生存空间。1956年以后，在全国范围内出现了史为严重的“盲流”问题。为了防止农村人口过多“盲流”到城市，减少对城市的冲击，维护社会稳定，1956年12月，周恩来总理签发了《国务院关于防止农村人口盲目外流的指示》，但这一规定并没有有效解决农民大量外流的问题。到1957年春天，农村人口盲流的情况仍十分严重。于是中共中央、国务院于1957年连续下发通知，规定企业、事业、机关、学校等单位不能随意招工用人，如需招用临时工，应首先从城市失业人员和剩余劳动力中招收，不能解决时，方可到农村招收。同时限制临时工雇用数量，并规定期限，不能超过一个月，必须超过1个月的可按月续订合同。同时设立劝阻站以及负责处理和遣送流出农民的专门机构劝阻、遣返盲流农民回乡。不仅如此还通过向农村转移城市劳动力的就业政策等来减轻城市人口压力。这些因素都促进了户籍制度的形成。3.1958-1978年:城乡一元结构的固化时期1958年1月9日，经第一届全国人大常委会第91次会议通过，公布实施了《中华人民共和国户口登记条例》，标志着城乡分割的二元户籍制度以法律的形式正式建立，中国现代户籍制度由此正式确立。户籍制度将居民分为农业户口和非农业户口，限制人口的自由流动，将城乡分割为两个不同的利益群体，将农民群体限制在农村、束缚在土地上。除了很少量的升学、参军、招工等形式，农民基本失去了自由流入城市的机会。户籍制度不仅有限制人口流动的功能，而且户籍制度与粮食供给制度、副食品和燃料供给制度、生产资料供给制度、住宅制度、教育制度、就业制度、医疗制度、养老保险制度、劳动保护制度、人才制度、兵役制度、生育制度等结合在一起，使不同户口类型的人享受不同的国家社会福利，而农民是与国家社会福利无缘的。按当时的公安部长罗瑞卿对1958年的户口登记条例所作的说明，户籍管理制度的建立是为了保证社会主义建设的顺利进行，保证公民的权利和利益，维持社会秩序，为社会主义建设提高人口统计数据，以及使人口的流动纳入国家管理的轨道，而不是限制公民正常迁移和居住的自由[3]。户籍制度在达到上述目的同时，也把户籍与国家计划资源控制连在一起，人为地限制了人们的自由迁移。1958年，我国开始人民公社化运动，实行“一大二公”的所有制结构和大锅饭的组织和分配方式。“政社合一”的人民公社制度，实行的是三级所有、队为基础，集体经营、按劳分配，农民被束缚于农村、农业、集体经营中。农村生产要素在城乡之间、产业之间、农业内部不能自由流动，而代之以政府的计划调拨和交换，极大地削弱了农民的生产积极性，束缚了生产力的发展。在统购统销制度、户籍制度及其配套的一系列制度、人民公社化制度等制度的安排下，城乡之间的联系和要素流动基本被切断，城乡之间形成了相互封闭、相互隔绝的城乡二元结构。长期实行的城乡二元体制格局，城市偏向的城乡发展战略，造成了城乡关系、工农关系严重失衡，农村处于普遍贫困状态。1978年，我国的工业总产值是1952年的12.14倍，而农业总产值仅是1952年的3.03倍，平均年增长不到5％[4]。大量农村资金通过各种形式流向城市，支持工业发展，为工业发展提供积累。（二）改革开放后的城乡关系1．1979—1984年：城乡二元结构开始松动我国的改革首先是从农村开始的。1978年秋安徽省凤阳县小岗村发起“包产到户”改革，在包产到户的基础上部分地区农民又创造了“包干到户”改革。据统计，截至1981年年底，全国农村已有90％以上的生产队建立了不同形式的农业生产责任制。农村生产方式的变革立即显示了巨大的经济成就。1978—1984年，农民人均纯收入由133.6元上升到355.3元，增长165.9％。家庭联产承包责任制的全面实行，理顺了农民与国家之间的分配关系，大大地调动了农民的生产积极性，解放了农村生产力，农副产品的产量大幅增加，基本解决了改革前因“粮荒”引起的吃饭问题。人民公社制度的“一大二公”的所有制结构和大锅饭的组织与分配方式开始瓦解。1982年12月宪法规定将乡镇作为我国农村最基层的行政区域，标志着人民公社制度的瓦解。1978年末开始的农村家庭联产承包责任制的核心是把农民从对人民公社组织的人身依附关系中彻底解放出来，使农民获得支配自身劳动的自由。只有这样，农民才能有参与市场经济的可能，也才有农民在全国范围内的大规模流动并撼动不平等的城乡关系基层的可能[5]。农村实行家庭联产承包责任改革后，长期被人民公社制度压抑的农民生产积极性空前高涨，农业产量大幅增加。从1979年夏粮上市开始，国家较大幅度地提高了农副产品收购价格，这实际上理顺了农民与国家及城镇居民之间的分配关系，减少了农业价值向工业与城市流出的数量，同样有利于调动农民的生产积极性[6]。党的十一届四中全会通过的《关于加快农业发展若干问题的决定》规定：粮食统购价格1979年上市期提高20％，超购部分在这个基础上再加价50％，棉花、油料、畜产品、水产品等的收购价格也要分别情况，逐步做相应提高[7-1]。通过调整和改革、农副产品的收购价格1983年比1978年提高了47.4％，1984年又比1983年提高了4％。1985年1月1日，《中共中央、国务院关于进一步活跃农村经济的十项政策》中规定：“从今年起，除个别品种外，国家不再向农民下达农产品统购派购任务，按照不同情况，分别实行合同定购和市场收购。”[7-2]这标志着推行了30多年的统购统销制度开始动摇，市场自由交易逐渐替代计划供应成了粮食流通的主渠道。在实行了家庭联产承包责任制，提高农副产品收购价格等因素的激励下，农业产量大幅增长，农民收入也随之迅速提高，城乡收入差距缩小到1984年的1.84:1。在这一时期，生产要素开始在城乡之间和农村内部流动，农业劳动力由农村转移到非农产业的人数增多，基本改变了由农村单向流到城市的状况，出现了城市流到农村的情形。城乡居民的生活水平的差距逐渐缩小，城乡关系得到了改善，城乡二元结构在某些方面已经出现松动，城乡之间呈现了良好的发展态势，城乡二元分割矛盾得到一定程度的缓解。2．1985—2002年:城乡关系剧变，内容大于形式1984年10月20日举行的党的十二届三中全会，通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》。这个决定阐明了加快城市为重点的整个经济体制改革的必要性、紧迫性，规定了改革的方向、性质、任务和各项基本方针政策，是指导我国经济体制改革的纲领性文件。这标志我国的经济体制改革的全面展开，同时也标志着改革的重点由农村转移到了城市。伴随着改革重心的转移，各种资源配置也逐步向城市转移，城市改革步伐明显加快，城乡差距在这一时期急剧扩大，作为城乡二元结构核心的户籍制度也出现了松动。随着农村经济体制改革的深入，农村经济获得了大发展，农副产品产量大大增加，农村也出现了大量剩余劳动力。1984年的中共中央一号文件规定，允许务工、经商、办服装业的农民自带口粮在城镇落户。继而国务院又发出《关于农民进入集镇落户问题的通知》，允许农民自理口粮进集镇落户。1985年7月，公安部又颁布了《关于城镇人口管理的暂行规定》，“农转非”内部指标定在每年万分之二。同时，作为人口管理现代化基础的居民身份证制度也在同样的背景下由全国人大常委会于1985年9月宣布实施。1994年，取消户口按商品粮为标准划分为农业和非农业户口的“二元结构”，而以居住地和职业划分为农业和非农业人口，建立以常住户口、暂住户口、寄住户口三种管理形式为基础的登记制度，并逐步实现证件化管理。1997年6月，国务院批转了公安部《小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度的意见》，明确规定：从农村到小城镇务工或者兴办第二三产业的人员，小城镇的机关、团体、企业和事业单位聘用的管理人员、专业技术人员，在小城镇购买了商品房或者有合法自建房的居民，以及其共同居住的直系亲属，可以办理城镇常住户口。1998年7月，国务院批转了公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，解决了新生婴儿随父落户、夫妻分居、老人投靠子女以及在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属，凡在城市有合法固定的住房、合法稳定的职业或者生活来源，已居住一定年限并符合当地政府有关规定的，可准予在该城市落户等几个群众反映强烈的问题[8]。2001年3月30日，国务院批转了公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，指出:小城镇户籍管理制度改革的实施范围是县级市市区、县人民政府驻地镇及其他建制镇。凡在上述范围内有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源的人员及与其共同居住生活的直系亲属，均可根据本人意愿办理城镇常住户口。已在小城镇办理的蓝印户口、地方城镇居民户口、自理口粮户口等，符合上述条件的，统一登记为城镇常住户口。对办理小城镇常住户口的人员，不再实行计划指标管理[9]。这标志着小城镇已经废除了城乡分隔制度。有些地方甚至采取了鼓励农民到小城镇居住和创业的政策。此后，许多小城市和中等城市，基本放开了户籍制度，不少大城市也放松了外地人口落户的限制。人口迁移相对自由，城镇人口的比重由1985年的23.71%提高到2002年的39.09%。可以看出，这一时期户籍制度出现了一定程度的松动，它对城乡关系的作用在下降。在这一时期，城镇居民收入迅速增加，农民收入则增加缓慢。城乡居民收入之比从1985年的1.86:1，扩大到1990年的2.2:1，1995年的2.71:1，到2002年城镇居民人均可支配收入达到7703元，农村居民人均纯收入为2476元，城乡居民收入之比扩大为3.11:1。3.2003年至今：统筹城乡协调发展的历史性转折2002年召开的党的十六大将城乡关系的认识推向了一个新的高度。大会提出，“统筹城乡经济社会发展，建设现代化农业，发展农村经济